La política de defensa y el ‘pacifismo’ crónico de la sociedad española

El pasado jueves 26 de enero se celebró la primera comparecencia del ministro Pedro Morenés ante la Comisión de Defensa del Congreso. En línea con el resto de los componentes del Ejecutivo, el fin de la comparecencia era adelantar e informar sobre los presupuestos, planes y objetivos encomendados por el nuevo presidente del Gobierno a sus legados. 

En lo que fue una reunión tensa e incluso caliente en algunos momentos, se esbozaron las líneas generales de la acción ministerial y las posturas y exigencias que tomarán los diferentes grupos parlamentarios en lo sucesivo respecto al sector de la Defensa.

La tensión palpable que se respiró, en especial con la contestación de un ministro visiblemente afectado por los interrogantes sobre su vinculación con la industria militar privada, fue casi inevitable, sobre todo porque el sector defensivo español es uno de los que más severamente se han visto afectados por la crisis. Esta fue la nota gris de una comparecencia marcada por la profesionalidad de los asistentes.

El diagnóstico sobre la situación de la Defensa no deja lugar a dudas. La decreciente tendencia en el esfuerzo inversor de los últimos tiempos, agravado por el clima económico actual, ha terminado por afectar a diversos factores clave para nuestro país como la capacidad de defender la soberanía nacional, la integridad territorial, los intereses legítimos más allá de nuestras fronteras, la imagen exterior o la marca España.

La Defensa está tan gravemente dañada como la economía o el mercado laboral nacional, y su situación actual es tan sensible que ha llegado la hora de superar el pacifismo crónico que padece la sociedad española, terminar con la estrategia del avestruz y abordar el debate político sobre el papel de nuestras Fuerzas Armadas y el conjunto del sector.

Los datos consolidados sobre el gasto de Defensa, que incluyen tanto el presupuesto de las Fuerzas Armadas, las pensiones militares y otros beneficios sociales, como algunas partidas correspondientes a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, nos sirven para aproximarnos a la realidad de la situación.

La recomendación de la OTAN sobre el gasto militar nacional asciende al 2% del PIB, sugerencia que, según estos datos consolidados, ha sido desestimada por nuestros mandatarios y sustituida por  una costumbre de esfuerzo inversor en torno al 1,17%, hasta el inicio de la crisis. Los primeros efectos económicos adversos de la recesión sobre el gasto de Defensa se remontan al período 2009-2010 y suponen una reducción en el desembolso estatal del 6%, muy superior a la desaceleración económica del ejercicio.

No obstante, la profundidad del problema es significativamente mayor. Si este gasto militar se disocia en las partidas de Interior, como es el presupuesto de la Guardia Civil, y las del ministerio de Defensa, se obtiene la siguiente proyección.

Destaca en el gráfico un creciente esfuerzo en materia de Seguridad, visto el aumento presupuestario del Ministerio de Interior por parte del anterior Gobierno, además de una evidente pérdida de peso de la política de Defensa que se inicia en el 2004 y que se agrava fuertemente durante la crisis. Se concluye que al bajo esfuerzo inversor en materia de gasto militar se añade una pérdida específica de interés en la Defensa nacional por parte de los anteriores Ejecutivos.

A esta tendencia doblemente decreciente se suman dos condicionantes adicionales que terminan por arruinar el estado del sector. En primer lugar la confirmación explícita por el anterior Secretario de Estado de Defensa en la última sesión de la Comisión, de que los programas de adquisición iniciados en 1997 para apoyar la profesionalización de las Fuerzas Armadas no son adecuados para los escenarios actuales, es decir, que se cometió una negligencia en el planeamiento que compromete a día de hoy el estado de la Defensa, y en segundo lugar la propia estructura del presupuesto, que se muestra a continuación.

La dinámica de la estructura del presupuesto no sorprende después de indagar en la cuestión del gasto militar: desde 2008 nos resulta muy complicado sostener el ritmo de modernización, mantenimiento y adquisición de plataformas, como se observa en la clara tendencia de reducción de las partidas correspondientes, ya que en torno al 65% del montante total destinado a Defensa se emplea en los capítulos de personal, es decir, al aumento de efectivos y salarios y mejora de las condiciones que han experimentado las Fuerzas Armadas en los últimos tiempos.

Para terminar de convencer a los más escépticos de que existe un clarísimo desfase entre el crecimiento de nuestra economía y el valor real de nuestro sistema militar, la importancia de la política de Defensa y nuestro esfuerzo inversor, se presentan los datos consolidados del porcentaje del presupuesto del Ministerio sobre el PIB.

A través de todos los datos anteriores se llega a la conclusión de que existe una clara intención de reducción del gasto militar, que se sustenta en dos pilares. El primero es el factor agravante de la crisis económica, mientras que el segundo es una manifiesta voluntad política de utilizar unos fondos esenciales para la Defensa en otros menesteres. La pregunta clave es si esos otros gastos en los que ha incurrido el Estado en la última década sirven para garantizar la soberanía nacional, la integridad territorial, los intereses nacionales en el exterior y la imagen internacional de nuestro país en igual o mayor proporción que los fondos que deberían haberse invertido en Defensa.

La razón para hacerse esta pregunta está relacionada con los  escenarios estratégicos vigentes en la esfera internacional. De máximo interés es la decisión estadounidense de reducir el número de efectivos en sus Fuerzas Armadas, centrar el esfuerzo de Defensa en Asia y Oriente Próximo y reducir su astronómico presupuesto militar, lo que constituye un claro mensaje a Europa de la retirada del “paraguas defensivo” y la exigencia de que asumamos nuestras obligaciones de protección y Seguridad.

En consecuencia, parece previsible un mayor desarrollo de las políticas comunitarias de Defensa, como la PESC y la PCSD, así como de las capacidades militares conjuntas en el seno de la UE. Si España llegase a este punto en la situación actual sería inevitable sufrir un duro revés en las cuotas de poder e influencia dentro de la Unión. Por eso, también es razonable informar sobre el esfuerzo de las potencias de nuestro entorno.

De la selección de países, resalta que España se encuentre en la cola de inversión respecto al PIB acompañando a Austria, Irlanda y Bélgica, a pesar de su destacable situación geoestratégica y proyección internacional. Es decir, nuestra inversión en este sector es comparativamente inferior respecto de otros países del entorno cuyo peso económico y demográfico es menor, lo que confirma las sospechas que se apuntaban anteriormente.

En la siguiente figura se muestra la misma comparativa de gasto, pero esta vez en términos de volumen real de recursos. En el gráfico se observa que España, quinta economía y potencia demográfica de la Unión, se encuentra cercana al bulbo de países con menores capacidades, y bastante alejada de las primeras cuatro potencias europeas en esfuerzo defensivo, sin llegar a la mitad de inversión de ninguna de ellas a pesar de suponer más de la mitad del PIB y población de cada una respectivamente.

Las consecuencias de esta conducta de bajo esfuerzo en materia militar se vienen barajando desde las primeras palabras de este análisis: pérdida de peso específico de nuestro país en política internacional, especialmente en la Unión Europea y la OTAN; deterioro sustancial de la imagen de España y sus Fuerzas Armadas en el exterior; pérdida paulatina de capacidades estratégicas y aumento de la brecha tecnológica respecto de las otras potencias europeas, al tiempo que nuestros competidores se acercan a marchas forzadas también en el campo militar.

Y, ¿qué es lo que se puede esperar del nuevo gobierno en materia de Defensa? La respuesta a esta cuestión se puede deducir mediante dos herramientas. La primera es el análisis del paquete de medidas de austeridad anunciado por el gobierno a principios de año, o dicho de otro modo, las previsiones presupuestarias para el presente ejercicio, y la segunda es la información proporcionada durante la comparecencia ante la Comisión.

El presupuesto de Defensa es uno de los que ha sufrido un menor recorte, tanto por la baja cifra propuesta como por la transferencia del Centro Nacional de Inteligencia a Presidencia, que supone un ahorro para el ministerio de unos 200 millones de euros, quedando equiparado el recorte al de Interior. El menor impacto que ha tenido el paquete de austeridad en ambos presupuestos frente a recortes en otros sectores podría significar una sensibilidad especial del nuevo gobierno a los problemas relacionados con el esfuerzo militar y de seguridad en nuestro país.

No obstante, las primeras estimaciones de recorte para todo el ejercicio fiscal manejan unas cifras que podrían ascender hasta valores entre el 9% y el 20% en el presupuesto de Defensa, lo que no supone un escenario idóneo para el sector. No se debe tampoco olvidar la influencia negativa que tendrá sobre nuestro esfuerzo defensivo la reducción de los presupuestos en I+D+i (de 600 millones de euros) ni los efectos adversos sobre el ciclo económico de la Defensa (adquisiciones, pagos del Estado y posterior devolución a través de impuestos) motivados por unos recortes que ascienden a 1.091 millones en el presupuesto de Industria (responsable de adelantar los créditos para la adquisición de nuevas plataformas de combate y material militar), y que lleva varios años sometido a importantes reducciones.

En cuanto a la comparecencia del ministro se puede decir que fue tan esclarecedora (y en muchos puntos confirmación) como la información que se ha ofrecido anteriormente. Las líneas generales propuestas por el Sr. Morenés se fundamentan en tres compromisos sobre los que se desarrollará la futura política de Defensa.

Estos tres grandes ejes serán la instauración de una política de Estado para el sector (aunque el gobierno se reserva la responsabilidad exclusiva sobre la misma), el traslado de la situación y las medidas adoptadas al conjunto de la sociedad española y nuestros socios y aliados (la famosa cultura de Defensa) y por último en la estabilización presupuestaria (como contrapartida a las reducciones que se han examinado más arriba). Se apunta, sin embargo, que  una“política de Estado”que comienza con la sustitución del gobierno pierde precisamente el sentido “de Estado”, pues nada garantiza entonces que el siguiente Ejecutivo trate de instaurar la suya propia; por el contrario una tal política ha de sustentarse en un pacto de mínimos entre las diversas fuerzas democráticas.

Según el ministro, el Ejecutivo pretende añadir una política de Exteriores y de Defensa estable y previsible a los objetivos marcados en el discurso de investidura (contener la crisis, crear empleo, generar crecimiento y cuidar del estado del bienestar) para superar la coyuntura actual, entendiéndose por estabilidad a la suma de austeridad y eficiencia y por previsibilidad a la generación de confianza.

La decreciente tendencia en el esfuerzo inversor de los últimos tiempos, agravado por el clima económico actual, ha terminado por afectar a diversos factores clave para nuestro país como la capacidad de defender la soberanía nacional, la integridad territorial, los intereses legítimos más allá de nuestras fronteras, la imagen exterior o la marca España

Las medidas de austeridad que el nuevo gobierno aplicará a la política de Defensa son la contención del gasto, la reducción de los costes de estructura y la revisión de los programas y partidas presupuestarias no vinculadas directamente con la operatividad de la Defensa, es decir, la reestructuración de una deuda que asciende a cerca de 37.000 millones de euros.

Las propuestas para incrementar la eficacia son la reestructuración orgánica del ministerio, la revisión de las misiones y del planeamiento que permita obtener una mayor calidad en el modelo de gestión de los sistemas de obtención y adquisición de capacidades. Por último, la previsibilidad y adaptabilidad deseadas se obtendrán mediante el compromiso presupuestario estable en el largo plazo, la transparencia de la gestión y la adaptabilidad a los escenarios reales.

La optimización del sector defensivo español para conseguir su adaptación a las difíciles condiciones económicas nacionales y los escenarios internacionales actuales significa, según las propias palabras del ministro, que es “preferible disponer de lo necesario al 100%, que lo deseable al 50%”. Por ello se realizará un esfuerzo de adecuación de los recursos militares a un punto ligeramente superior al mínimo a partir del cual la Defensa se hace insuficiente, aprovechando el recurso normativo existente y el contraste de las capacidades con el entorno estratégico.

Esta adecuación, además, no se realizará a corto plazo sino mediante una adaptación estructural con vistas a 15 o 20 años, que empieza por un adelanto de la nueva Directiva de Defensa prevista para finales de este año. El ministro ya ha encargado la elaboración de un documento (Visión de las Fuerzas Armadas 2025) que actúe como guía de una transformación bastante ambiciosa de nuestros ejércitos: un concepto de Fuerzas Armadas basadas en una relación modulable entre las capacidades necesarias y los medios disponibles.

Las futuras fuerzas del país, además de cumplir los requisitos de interoperabilidad, proyección estratégica global y disponibilidad internacional, estarán especialmente preparadas para enfrentarse a las siguientes contingencias, defensa del territorio y espacio aéreo nacional, seguridad marítima en los espacios de interés nacional, evacuación de no combatientes y apoyo a las organizaciones humanitarias.

Adicionalmente, el ministro tratará de separar el planeamiento de capacidades de la gestión de los recursos, procurando “achatar” la estructura del ministerio y aprovechando al máximo la experiencia de aquéllos que mejor conocen las necesidades operativas de las Fuerzas Armadas, es decir, los efectivos destinados en teatros de operaciones. Se trata, pues, de una extensión de la teoría de la Revolución de los Asuntos Militares a la estructura del ministerio. Con estas medidas se espera evitar la adquisición de plataformas innecesarias.

Las medidas finales propuestas serán la revisión de las misiones de Líbano y Afganistán (en este último caso para retrasar la retirada), una profundización en la Ley de Carrera Militar y las universidades y centros de formación militares que suponga mejores incentivos para los efectivos de las Fuerzas Armadas, el fomento de la igualdad de oportunidades y las políticas de género, y la colaboración con la industria militar española mediante el apoyo institucional y a la internacionalización, procurando transformar el sector privado a un modelo de exportación.

En definitiva, el ministro propone soluciones bastante ambiciosas, y puede que incluso creativas, para la difícil situación que atraviesa el sector defensivo de nuestro país. Podría ser que el ministro Morenés recupere ese ímpetu tan necesario para la evolución y desarrollo de las Fuerzas Armadas como instrumento e institución indispensable en la vida democrática, y que sea capaz de guiar los esfuerzos nacionales en el ámbito en una dirección propicia para todos. Para esta cuestión, sólo el tiempo tiene respuesta, pero desde luego, se debe admitir que no parece una tarea sencilla.

*Marcos Díaz es experto en Defensa y relaciones internacionales