Astilleros, fútbol y gestión de la influencia en la Unión Europea

A dos meses de las elecciones europeas, conviene reflexionar sobre la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos de la UE.

Y no me refiero sólo a la participación política mediante el voto, cada cinco años, para elegir al Parlamento Europeo, sino a la representación y defensa de intereses ante la UE de manera continuada, preventiva y proactiva. Porque el éxito del modelo europeo de integración debe mucho al peculiar sistema de participación de la sociedad civil organizada en el trabajo diario de las instituciones con sede en Bruselas.

Los recientes casos de ayudas de Estado a los astilleros y a los principales clubes de fútbol españoles han puesto de manifiesto la escasa cultura del lobby preventivo en nuestro país y la necesidad urgente de propiciar iniciativas que permitan cambiar esta situación.

El caso Astilleros

En el caso de las ayudas a los astilleros, declaradas ilegales por la Comisión Europea en julio de 2013 con obligación de ser reembolsadas, estamos ante un ejemplo de política del avestruz o, como mínimo, de improvisación.

No es la primera vez, ni será la última, que los Gobiernos intervienen en la economía. Pero el derecho de la UE exige que se haga respetando las reglas para evitar que el mercado interior y la libre competencia salten por los aires

El atractivo precio que pagaron durante años las empresas navieras a los astilleros españoles no provenía del libre juego de oferta y demanda, sino de las decisiones del Gobierno (Administración Tributaria) a través de un complejo entramado jurídico-fiscal para hacer creer que se trataba del libre juego del mercado. Pagar menos por barco atraía a clientes (armadores, navieras) y se beneficiaba a los astilleros españoles que los construían. Esto se hacía mediante una AIE (agrupación europea de interés económico) que se colocaba entre el vendedor (astillero) y el comprador realizando arrendamientos financieros, amortizaciones anticipadas y aceleradas, plusvalías no sujetas a impuesto y aplicaciones dudosas de impuestos basados en el tonelaje de los barcos.

Ninguna operación comercial se concluía sin un protagonismo activo del Gobierno (Administración Tributaria) y esa intervención decisiva al dar las ayudas ha sido –junto con otras razones jurídicas– uno de los motivos para declararlas ilegales y exigir que los que las recibieron las devuelvan de inmediato. Esta práctica se dirige a restituir la situación que existía antes del falseamiento de la competencia.

La decisión compromete el futuro de un sector clave para ciertas regiones españolas. No es la primera vez, ni será la última, que los Gobiernos intervienen en la economía. Pero el derecho de la UE exige que se haga respetando las reglas para evitar que el mercado interior y la libre competencia salten por los aires.

Ayudar a ciertas empresas ahorrándoles impuestos no es nuevo para la Comisión Europea, que vigila, investiga y sanciona, si procede, estos comportamientos. Hacerlo amparándose en que otros países como Francia lo habían hecho sin tener que devolver las ayudas es, cuando menos, simplista. Continuar sin notificar las ayudas a Bruselas tras la decisión de la Comisión en 2007 declarando que el régimen francés era ayuda estatal, lo que arrojaba una sombra de ilegalidad sobre el régimen español, resulta inconsciente o, lisa y llanamente, suicida.

El régimen español de arrendamiento fiscal para la adquisición de buques nunca fue notificado a Bruselas y fue, por tanto, ilegal desde el principio. Los argumentos esgrimidos por España sobre seguridad jurídica, confianza legítima (¿alegar confianza legítima sin haber notificado la ayuda a Bruselas?) y discriminación han sido desmontados por la Comisión. El futuro dirá cómo termina la batalla jurídica.

Lecciones del caso

No pretendo analizar la estrategia jurídica del Gobierno español durante años con sus errores, torpezas o aciertos, que sólo el tiempo dirimirá. Se trata, por el contrario, de sacar consecuencias, de extraer lecciones pensando en futuras batallas en Bruselas y, en definitiva, de cómo mejorar en el futuro la representación y defensa de nuestros intereses mediante el lobby preventivo.

En primer lugar, el Gobierno nunca tuvo más estrategia que la patada hacia delante escondiendo la cabeza bajo el ala. Resulta llamativo que, a pesar de las luces de alarma que se venían encendiendo desde 2006, España no hubiera notificado el régimen de ayuda a la compra de buques a la Comisión, en especial tras la decisión de 2007 sobre el caso francés (que el Gobierno siempre ha considerado similar al español), lo que dejaba a las claras que se trataba de ayudas estatales prohibidas por el derecho comunitario. ¿Por qué se dejaron pasar seis años sin hacer nada?

En segundo lugar, entre la investigación preliminar tras las denuncias contra el sistema español en 2006, la decisión de incoar el expediente en 2011 y la decisión final en 2013 han pasado ocho años. Durante este tiempo, y más allá del clásico intercambio de cartas/golpes entre la Comisión y el Gobierno ha faltado un plan inteligente de comunicación y relaciones para convencer a Bruselas de la legalidad y de la bondad del sistema a la luz de las excepciones al principio general de prohibición de las ayudas que se contempla en el artículo 107.3 del Tratado de Funcionamiento de la UE.

No acompañar la estrategia jurídica de una acción de 'lobby' o ignorar al sector privado (empresas y sociedad civil en general) viene siendo un error común de nuestros Gobiernos, que no acaban de entender la peculiar liturgia bruselense

En tercer lugar, no ha existido coordinación alguna entre el Gobierno y los operadores privados: inversores (agrupación europea de interés económico), astilleros, armadores/navieros y sindicatos. Faltó una estrategia de lobby preventivo, orquestada desde la Administración a partir del interés común de todos en preservar el sistema. Ese plan habría definido objetivos, calendario y plan de acción con un reparto inteligente de papeles a la hora de intervenir ante departamentos/actores target en Bruselas previamente definidos. Podría haberse montado, incluso, una campaña de comunicación.

En cuarto y último lugar, llama la atención la pasividad del sector privado, beneficiario de las ayudas y principal perjudicado al tener ahora que devolverlas al Estado: ¿exceso de confianza en el Gobierno?, ¿contagio de la política del avestruz? La actitud de los responsables de las empresas de inversión y de los astilleros arroja dudas más que razonables sobre su diligencia, durante siete años, a la luz de la responsabilidad corporativa frente a los accionistas, ya que se trataba de un asunto que afectaba directamente a la cuenta de resultados de sus respectivas empresas. La experiencia de países más avezados nos enseña que, ante la amenaza de malos tragos, es el sector privado quien moviliza a los Gobiernos en casos parecidos y no al revés.

¿Intereses públicos vs. privados?

No acompañar la estrategia jurídica de una acción de lobby o ignorar al sector privado (empresas y sociedad civil en general) viene siendo un error común de nuestros Gobiernos, que no acaban de entender la peculiar liturgia bruselense.

Procedimiento de ayudas de Estado como el de los astilleros, el que está en curso sobre los clubes de fútbol o expedientes contra España por incumplimiento del derecho comunitario en otros campos (medio ambiente, energía, transporte, etc.) no deberían ignorar a los operadores privados afectados por dichos expedientes cual si fueran meras comparsas. Bien al contrario, respetando la interlocución formal entre Administraciones Públicas (ministerios españoles y Comisión Europea), estas oportunidades deberían utilizarse para propiciar un diálogo franco y abierto con el sector privado que tanto le cuesta a una buena parte de nuestros funcionarios.

Tratándose de empresas globalizadas que, en algunos casos, representan el buque insignia de la Marca España, estos comportamientos parecen imperdonables

Trabajar codo con codo con empresas y sectores que sufren las consecuencias de denuncias contra el Estado español por incumplir la normativa medioambiental, por ejemplo, no sólo mejoraría la calidad de la respuesta de nuestras autoridades, sino que reforzaría la estrategia de defensa, y se mejoraría la imagen de España en la UE y se contribuiría a vertebrar nuestros intereses.

Para ello se precisa entender la fina frontera que separa sector público-privado en estas situaciones preservando siempre el interés general, algo que resulta difícil en nuestra cultura administrativa alejada del concepto del civil servant (servidor civil) tan arraigada en otros países.

Es preciso desterrar imágenes como los sindicatos navales nombrando persona non grata al comisario de Competencia Almunia, quien, de no haber obrado contra las ayudas a los astilleros, habría prevaricado.

Hay que evitar que, ante la incoación del expediente de ayudas de Estado contra los clubes, fuentes autorizadas digan que se trata de un contubernio bruselense para acabar con la hegemonía de nuestro fútbol. Las reacciones de los dirigentes de los clubes tras el anuncio de la Comisión Europea demuestran una preocupante ignorancia sobre el funcionamiento de Bruselas. Sólo esa ignorancia explica por qué ningún club pensó en contar con un apoyo profesional que desde Bruselas hubiera permitido disponer de información y haber articulado un lobby preventivo (que todavía es posible). Tratándose de empresas globalizadas que, en algunos casos, representan el buque insignia de la Marca España, estos comportamientos parecen imperdonables.

Por último, tenemos que dejar de ver cómo Administraciones periféricas de nuestro estado “denuncian al propio Estado español” en Bruselas cual si se tratara de un Tribunal de Apelación administrativo. Estas situaciones son inauditas en otros países de nuestro entorno, que lavan en casa los trapos sucios y agotan todas las vías de diálogo. Estos hechos, frecuentes por desgracia, demuestran, además de la escasa cultura cooperativa entre nuestras propias Administraciones, una visión profundamente errada de Bruselas como instancia a la que se acude cuando se ha roto el diálogo político. Obrando así, se debilita la posición de España como país en el seno de las instituciones, se profundiza en la quiebra la confianza administrativa entre los poderes territoriales y acaba sufriendo la sociedad los efectos negativos de esta situación ya que se frustran, en muchos casos, proyectos empresariales que permiten la creación de empleo y riqueza.

A la táctica del avestruz (astilleros, clubes de fútbol) o de acudir al Tribunal de Bruselas se podrían añadir otras que no tenemos tiempo de describir en este artículo como la del cordero al matadero (cumplir religiosamente lo que dice Bruselas sin decir ni mu) o la del chivo expiatorio (echarle la culpa a Bruselas de ciertas decisiones incómodas para no recibir salpicaduras de los votantes como cerrar minas o disminuir las capturas de pesca). Este tipo de conductas siguen siendo, por desgracia, frecuentes entre nuestros gobernantes cuando se trata de la UE. Es hora de abandonarlas.

Asimilar 'lobby' a tráfico de influencias o corrupción demuestra ignorancia y refleja el (por desgracia) escaso arraigo de esta actividad en nuestro país, a pesar de que el 80% del marco regulatorio que gobierna la vida de las empresas nace, se debate y decide en Bruselas

El Consejo es el principal legislador de la UE. Los 28 poderes ejecutivos se convierten así en el poder legislativo en Bruselas. Ello significa que las Administraciones nacionales necesitan “hacer suyos” los argumentos de la sociedad civil para poder representarlos y defenderlos en los foros políticos de debate y decisión de la UE. Trabajar estrechamente con el sector privado en la formación de la voluntad de nuestro país en temas de la UE se va a convertir en una prioridad en los próximos años. Hacerlo con sentido preventivo o proactivo, según los casos, va a exigir contar con herramientas adecuadas (formación de funcionarios públicos y asociaciones, recurso a profesionales del lobby, planificación y estrategia con hojas de ruta, etc).

La creciente cifra de lobbistas que trabajamos en estrecho contacto con los asuntos de la UE –25.000 según algunas fuentes– defendiendo intereses diversos como diversa es la propia sociedad, no sólo da testimonio de la presencia masiva de las decisiones de Bruselas en nuestra vida cotidiana, sino que también muestra el vigor y dinamismo del proyecto europeo.

El lobby es una actividad profesional legítima, aceptada y reconocida como parte de los principios democráticos de la UE. Dialogar con europarlamentarios, trasladar preocupaciones en tiempo y forma a los actores que participan en la toma de decisiones es un ejercicio cívico de responsabilidad que mejora la calidad de las decisiones de los poderes públicos y complementa de forma saludable la salud democrática de nuestras sociedades.

Asimilar lobby a tráfico de influencias o corrupción demuestra ignorancia y refleja el (por desgracia) escaso arraigo de esta actividad en nuestro país a pesar de que el 80% del marco regulatorio que gobierna la vida de las empresas nace, se debate y decide en Bruselas.

Promover el desarrollo de una cultura de diplomacia corporativa en empresas, asociaciones y Administraciones Públicas, debatir abiertamente y formar a futuros profesionales del lobby es ya tarea urgente para situarnos en pie de igualdad con otros países de nuestro entorno y ganar peso en Europa.

*Emiliano Alonso es abogado y lobbista. Autor del libro “El lobby en la UE: manual sobre el buen uso de Bruselas” (2ª edición en curso)