El riesgo para el mercado interior
La consecución de un mercado único es la expresión de la integración europea, ya que supone la ausencia de fronteras permitiendo la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales
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Hace algunas semanas, planteaba la necesidad de diseñar una estrategia de salida para volver —en lo económico— a una situación lo más parecida posible a la que teníamos antes del covid-19, manteniendo contenida la epidemia. Una estrategia que pasaba por la gradualidad, la provisión de la mayor certidumbre posible a los agentes económicos y la actuación conjunta, suficiente, complementaria y temporal de las políticas monetaria y fiscal, esta última, a nivel nacional y europeo en el caso de un país miembro de la Unión Europea como España.
Pero, y así concluía, ello debe ir acompañado del levantamiento, lo antes posible, de las excepciones que —para paliar las consecuencias económicas de la pandemia en Europa— se han introducido en el funcionamiento normal del mercado interior. Me refiero, por supuesto, a las limitaciones a la libre circulación de personas; pero, en particular, en esta ocasión, a la flexibilidad sin precedentes otorgada a las llamadas ayudas de Estado. Esto es, al mayor apoyo que, en estos momentos, los gobiernos pueden dar a sus empresas para ayudarlas a sobrevivir —en principio— durante la fase aguda de la crisis. Y ello está, además, directamente relacionado con la flexibilidad —también sin precedentes— con que, en 2020, se aplican las normas fiscales en la Unión tras la activación, en marzo, de la 'cláusula de escape general' del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para que los Estados miembros puedan combatir la pandemia y sus efectos económicos.
La consecución de un verdadero mercado único —y a pesar de que, en algunos ámbitos, aún queda camino por recorrer— es la expresión máxima de la integración europea, ya que supone prácticamente la ausencia absoluta de fronteras, permitiendo la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. El mercado interior es, además, la piedra angular sobre la que se basa la moneda única, y de su buen funcionamiento depende el bienestar de todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión.
Pero para que el mercado único funcione eficazmente, es necesario que se respeten determinadas reglas. Una de las más importantes es que las empresas que operan en dicho mercado compitan en igualdad de condiciones; es decir, que no cuenten con el músculo financiero de los contribuyentes de su Estado de origen para competir con las de otros Estados miembros. Eso sería falsear el mercado interior y la libre competencia; o, dicho de forma más coloquial, hacer trampas. Respetar estas reglas es especialmente importante entre países que comparten una moneda, ya que sus reglas fiscales son más estrictas y ya no se puede devaluar.
Por todo ello, la Comisión Europea ejerce una vigilancia muy cercana sobre los apoyos que los Estados miembros dan a sus sectores productivos, limitándolos al máximo. Y, para ello, ha elaborado unas reglas y procedimientos muy rigurosos para evitar estas 'ayudas de Estado'.
Sin embargo, la naturaleza y la intensidad de la crisis económica derivada de la pandemia han generado la necesidad de hacer excepciones a estas reglas. El objetivo es preservar al máximo el tejido productivo y los empleos durante la fase aguda de la crisis para que la economía esté en las mejores condiciones de ponerse en marcha una vez se vaya levantando el confinamiento.
Por ello, ya desde marzo, la Comisión ha actuado para posibilitar la concesión de ayudas públicas que habitualmente no se permiten. Y los volúmenes máximos de ayuda autorizados hacen pensar que estas se dirigen, fundamentalmente, a pequeñas y medianas empresas.
Así, el 19 de marzo, adoptó un marco temporal —en principio, hasta diciembre de 2020— que flexibiliza las reglas de las ayudas de Estado para facilitar el apoyo a las empresas más golpeadas por la epidemia. En concreto, se permite otorgar subvenciones directas, anticipos o ventajas fiscales de hasta 800.000 euros por empresa para hacer frente a sus necesidades urgentes de liquidez; garantías estatales para préstamos bancarios; préstamos públicos con tipos de interés subsidiados, y una mayor flexibilidad al seguro de crédito a corto plazo a la exportación. Todo ello con límites, ya que las ayudas deben ser proporcionales al tamaño de la empresa, limitarse a paliar las consecuencias negativas de la pandemia y prepararla para una recuperación sostenible.
Adicionalmente, los Estados pueden apoyar con medidas horizontales para todas las empresas (subsidios salariales o suspensión del pago de impuestos) o apoyar directamente a los consumidores perjudicados por la suspensión de las actividades. Y, por último, el Tratado permite a los Estados indemnizar a las empresas por los daños y perjuicios causados directamente por la pandemia, algo especialmente relevante —como señala la propia Comisión— en sectores como la aviación o el turismo.
El 3 de abril, la Comisión amplió el marco temporal para apoyar la investigación, ensayos y producción de bienes relacionados con el coronavirus, pero también para aumentar el apoyo a la actividad económica mediante ayudas específicas a empresas en forma de aplazamiento de obligaciones tributarias o cotizaciones sociales y subsidios salariales a los trabajadores.
En varias ocasiones, las medidas contenidas en estos marcos temporales se han aprobado con posterioridad a la acción de algunos Estados miembros. Algo similar está ocurriendo ahora con la posibilidad de apoyar a grandes empresas, a través de la concesión de préstamos o de recapitalizaciones. Francia, Alemania e Italia están muy cerca de cerrar paquetes de apoyo a algunas de ellas, de momento, en los sectores aéreo y energético.
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En este contexto, el pasado 9 de abril, la Comisión circuló una propuesta a los Estados miembros abriendo esta última posibilidad. Con ello, la comisaria Vestager, consciente de que estas intervenciones públicas tienen la capacidad de adulterar la libre competencia, está intentando ahormarlas como ayudas de último recurso y sujetas a límites suficientes que eviten que se pongan en jaque las reglas del mercado interior. Así, por ejemplo, cabría introducir límites a que las empresas rescatadas pudieran comprar otras compañías o llevar a cabo políticas comerciales agresivas. Ya antes de la pandemia, algunos Estados miembros abogaban por la creación de 'campeones europeos' en sectores estratégicos. La pandemia no puede ser una excusa para permitir operaciones de este tipo, que se decidan a nivel nacional y no estén coordinadas a nivel europeo.
Pero la introducción de límites está generando un intenso debate entre los Estados miembros. En particular, los más grandes abogan por elevar sustancialmente el límite por encima del cual estas ayudas necesitan autorización de la Comisión Europea.
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Es cierto que la flexibilización del régimen de ayudas de Estado en un contexto como el actual tiene cierta justificación, siempre que se trate de algo temporal, excepcional, dirigido a la supervivencia durante esta crisis y vigilado muy de cerca por la Comisión. Y ello, fundamentalmente, porque el grado de aplicación de estas medidas en cada Estado miembro depende, en última instancia, de su margen fiscal. Y es que, desde el principio, la Comisión Europea ha señalado que la principal respuesta al coronavirus en el ámbito presupuestario procederá de los presupuestos nacionales. Adicionalmente, la flexibilización de las reglas fiscales de la Unión facilita la utilización de todo el espacio fiscal disponible. Pero ocurre que este espacio es muy distinto según cuál era la posición presupuestaria antes de la epidemia.
No sería deseable que un uso excesivo de la mayor capacidad fiscal de partida en forma de ayudas habitualmente no permitidas fuera el que determinara que las empresas de algunos países salen reforzadas de esta crisis, independientemente de su capacidad real de competir en el mercado. Y menos aún que este fuera el criterio para configurar campeones europeos en sectores estratégicos.
Ello haría un flaco favor a los consumidores europeos, a la capacidad de la Unión de competir en un mundo globalizado y, en definitiva, al pilar central del proyecto de integración europeo que es el mercado interior.
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