El paquete de recuperación de la Unión Europea, ¿qué significa?

La semana pasada, la Comisión Europea presentó su paquete de recuperación para Europa, que responde a la necesidad de coordinar un impulso fiscal pospandemia a nivel europeo.

Una respuesta fiscal europea que impulse temporalmente la demanda y ayude a crear las condiciones para recuperar la oferta y la estructura productiva lo más rápidamente posible tras la pandemia era necesaria, por un doble motivo. Por un lado, la interrelación entre las economías europeas es profunda y compleja, por lo que la recuperación de cada uno de los Estados miembros requiere de la recuperación de todos los demás. Así, el diseño de un impulso fiscal coherente y suficiente es condición necesaria para evitar distorsiones en el mercado interior que podrían, incluso, acentuar la crisis; para evitar duplicidades o contradicciones en el uso de los recursos y para asegurar que el esfuerzo es suficiente, no excesivo y temporal. Por otro lado, el impacto de la epidemia, que depende, en gran parte, de la estructura productiva de cada Estado miembro, no está siendo igual en todos ellos. Por ello, la utilización de la potencia fiscal de la Unión en su conjunto para financiar y favorecer la recuperación de todos es una herramienta imprescindible. O, dicho de otra forma, la imposibilidad de devaluar en una unión monetaria exige que contemos con un instrumento federal para compensar los 'shocks' asimétricos.

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Pero ¿encaja en este esquema la propuesta de la Comisión? Y, si es así, ¿tiene visos este esquema de ser acordado? Empecemos por lo propuesto que, en síntesis, son dos instrumentos paralelos y complementarios.

El primero, el presupuesto a largo plazo (el Marco Financiero Plurianual) para el periodo 2021-27, con un tamaño de unos 1,1 billones de euros. Se financia de la forma tradicional (esto es, con los recursos propios de la Unión) y sus políticas de gasto responden, con algunos cambios, a la propuesta de la Comisión de mayo de 2018, ya pensada para afrontar retos de futuro como la revolución digital, el cambio climático, la inmigración o la seguridad.

El segundo, un nuevo instrumento bautizado Próxima Generación UE para el periodo 2021-24, dotado con 750.000 millones de euros. Estos fondos se obtendrán emitiendo deuda europea a devolver entre 2028 y 2058 con cargo a aportaciones futuras de los Estados miembros al presupuesto europeo, según unos nuevos recursos propios que deben aún definirse. Los fondos se utilizarán para facilitar la reconstrucción pospandemia, con programas de gasto alineados con las prioridades de la Unión y los programas del presupuesto europeo.

Este instrumento se reparte con el objetivo de que los recursos se concentren en países en los que los efectos de la pandemia han sido mayores

Es un esquema que, esencialmente, combina un instrumento permanente de expresión de las prioridades a largo plazo de la Unión con uno temporal de atención de emergencia a la reconstrucción. Y, además, este segundo instrumento, en su mayor parte, se reparte con el objetivo de que los recursos se concentren en aquellos países donde los efectos económicos de la pandemia han sido mayores. Se financia, además, mediante la emisión de deuda europea, en última instancia respaldada por los Estados miembros y, por ello, el gasto debe estar alineado con las prioridades y programas de la Unión en su conjunto y relacionado con los efectos económicos de la pandemia.

Es decir, el instrumento Nueva Generación UE, sobre todo las facilidades de 'Recovery and resilience' y 'React-EU', se configura, en la práctica, como un verdadero instrumento de compensación de 'shocks' asimétricos, esencial en cualquier unión monetaria y, hasta ahora, inédito en la Unión Europea. Es cierto que es temporal y excepcional y que está diseñado milimétricamente para encajar en el Tratado; pero, sin duda, es un avance en la integración de la Unión sobre el que, en el futuro, será necesario construir para tener una verdadera unión fiscal.

Otra cuestión es si este esquema servirá para evitar distorsiones en el mercado interior, dadas las diferencias de capacidad de apoyo a sus tejidos productivos de los Estados miembros y la relajación de la normativa de las ayudas de Estado que ha debido llevarse a cabo. Tampoco es automático que el esquema propuesto ayude a crear las condiciones para recuperar la estructura productiva y a favorecer un crecimiento equilibrado y sostenible, haciendo el mejor uso posible de los recursos. Ello dependerá de la responsabilidad y acierto de los Estados miembros al plantear sus planes de recuperación ante Bruselas, de que el semestre europeo sea capaz de formular recomendaciones específicas acertadas y de que no se pierda de vista que las situaciones de endeudamiento excesivo y de déficit estructural de algunos Estados miembros siguen requiriendo el diseño de estrategias responsables de consolidación y crecimiento a medio plazo.

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Esto nos lleva directamente a referirnos a las posibilidades de que un instrumento así pueda aprobarse, dado que ello requiere unanimidad de los miembros de la Unión y que las posiciones de algunos de ellos parecen muy distanciadas.

Sin embargo, desde mi punto de vista, la aprobación de este marco —o algo muy similar al mismo— es factible antes de fin de año. La negociación simultánea de los dos instrumentos la hace más compleja, pero, al introducir nuevos elementos en la misma, también hace más probable un acuerdo que, por otra parte, también es más probable al existir una propuesta, en esencia muy similar, de Francia y Alemania.

Quizá lo más relevante —y novedoso— es que los 'trade-offs' que los países deberán valorar ahora no son solo entre políticas, como hasta ahora en cualquier negociación del presupuesto, sino también entre fondos y políticas más permanentes (las incorporadas en el MFP) y otras más a corto plazo y de duración limitada en el tiempo (las del nuevo instrumento). Y ello facilitará un acuerdo.

Estos compromisos entre un instrumento y otro se observan ya en la propuesta de la Comisión. Si miramos, por ejemplo, a las políticas tradicionales (PAC y Cohesión), ambas disminuyen casi un 13% si comparamos el MFP propuesto por la Comisión con el que está en vigor. Esto es algo por lo que muchos de los países que ahora se han visto más afectados por la crisis estaban dispuestos a bloquear la negociación hace unos meses; pero también era algo que pedían los países incluidos en el llamado bloque de la frugalidad. La incidencia asimétrica de la pandemia y la dotación extraordinaria que se propone para los países más afectados pueden llevar a estos a modificar su posición y aceptar una pérdida de peso permanente de PAC y Cohesión, a cambio de la obtención de recursos que necesitan de forma inmediata. Por su parte, los países frugales podrían aceptar también este resultado, ya que consiguen una reducción permanente muy significativa de estas políticas que pesan mucho en el presupuesto y de las que ellos no se benefician.

Termino con otro ejemplo de compromiso entre instrumentos que puede facilitar el acuerdo, y se refiere a las aportaciones al presupuesto. A partir de 2028, y en la proporción que les corresponda, en función de cómo se diseñen los nuevos recursos propios, todos los Estados miembros deberán atender al pago de la deuda que ha permitido ahora adelantar los fondos para hacer frente a la pandemia. En este contexto, los Estados miembros acreedores netos que, según la propuesta de la Comisión, ven amenazadas sus compensaciones (o descuentos en las aportaciones que realizan al presupuesto) podrían intentar mantenerlas en el tiempo, a cambio de aceptar la aprobación del marco actual, algo a lo que difícilmente podrían oponerse los más afectados por la pandemia, aunque ello supusiera mayores aportaciones por su parte.