Los fondos europeos de recuperación: un instrumento y ¿demasiados objetivos?
El problema, como sucede en muchas ocasiones en Europa, es que el instrumento de recuperación persigue, quizá, demasiados objetivos simultáneamente
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Uno de los dos instrumentos de la propuesta para contribuir a la recuperación de la economía europea que presentó la Comisión Europea hace dos semanas es el llamado Próxima Generación UE. Está dotado de 750.000 millones de euros y deberá utilizarse durante el periodo 2021-2024.
Aún está pendiente su aprobación por el Consejo Europeo, que hará un primer intento —todavía telemático— el día 19 de junio, y por el Parlamento. En este proceso, el texto podría sufrir modificaciones. Pero no cabe duda de que la propuesta presenta varios aspectos muy novedosos, que, en buena parte, mantendrá tras su aprobación. Al más importante de ellos me refería ya la semana pasada: es lo más cercano a un mecanismo de compensación de 'shocks' asimétricos que nunca ha existido en la Unión Monetaria Europea, el germen de la pieza que falta en la arquitectura del euro, la unión fiscal.
Pero además, y relacionados con esta función, la facilidad de recuperación y resiliencia (FRR) propuesta por la Comisión, que concentra el 75% de los 750.000 millones, contiene otros dos elementos que no tienen precedentes en la financiación comunitaria. La Comisión ha hecho una propuesta completa, publicando, al mismo tiempo que las comunicaciones habituales, las propuestas de reglamentos que regulan las diferentes facilidades que se proponen y los criterios de reparto. Es ahí donde estos elementos se hacen evidentes.
El primero de ellos es que, a diferencia de los fondos estructurales tradicionales, los de la FRR no requieren ser cofinanciados nacionalmente; es decir, aportan el 100% del coste de las actuaciones. Suponen, por tanto, un incremento transitorio del presupuesto del Estado receptor de los fondos que, además, no debe acudir a los mercados para financiarlo.
El segundo elemento novedoso es que las actuaciones que, en principio, podrán financiarse con estos fondos son muchas y de muy diversa naturaleza y ámbitos. Según la propuesta presentada, debe tratarse de reformas e inversiones dirigidas a mitigar las consecuencias económicas y sociales de la crisis sanitaria, aumentar la capacidad de crecimiento, creación de empleo y resiliencia económica y social y facilitar las transiciones verde y digital. Y todo ello actuando en ámbitos tan diversos como la salud, la competitividad, la productividad, la educación y la formación, la I+D, el empleo, la administración pública o el clima de negocios, entre otros.
La Comisión evaluará el plan presentado y, en la medida que este responda a los criterios del FRR, decidirá la financiación para el Estado miembro
En la práctica, esta financiación se puede utilizar en casi cualquier tipo de reforma o inversión, pública o privada, siempre que el Estado miembro presente un plan de recuperación coherente que explique cómo estas actuaciones responden a los retos que este debe hacer frente y justifique que estas constituyen una respuesta a la crisis, aumentan la capacidad de crecimiento y están alineadas con las prioridades de la Unión Europea y con las recomendaciones específicas que el Estado miembro ha recibido del Consejo, en el marco del llamado semestre europeo.
A partir de aquí, la Comisión evaluará el plan presentado y, en la medida en que este responda a los objetivos señalados de la FRR, decidirá la cantidad de financiación que recibirá el Estado miembro, que se desembolsará a medida que se vayan cumpliendo los objetivos e hitos temporales fijados en el plan.
Como vemos, las condiciones de acceso a los fondos de la facilidad de recuperación dependen, fundamentalmente, de las recomendaciones específicas que se realicen al Estado miembro. Las últimas que la Comisión ha propuesto están centradas en combatir la pandemia, sostener la economía y respaldar la recuperación posterior. Así, tienen un peso particularmente importante medidas coyunturales como las dirigidas a apoyar la liquidez de pymes y autónomos, a preservar puestos de trabajo, a incentivar la contratación o a sostener la protección al desempleo. Aunque también se incluyen otras como las encaminadas a reforzar los sistemas sanitarios o incentivar la inversión, en particular en los ámbitos verde y digital. Es muy probable que, a medida que la pandemia se vaya alejando, las recomendaciones también evolucionen, perdiendo peso los esquemas de apoyo puntual y ganándolo las reformas estructurales y la necesaria sostenibilidad fiscal a medio plazo.
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Por todo lo anterior, cabe esperar que los planes de recuperación que sean presentados este octubre sobre la base de estas recomendaciones específicas tengan una combinación de medidas coyunturales y de medio plazo propia de la necesidad de mitigar el impacto inmediato de la crisis. Y el peso de las medidas coyunturales será mayor en aquellos Estados miembros que han recibido un impacto mayor y cuentan con menor margen fiscal. Y ello, es perfectamente compatible con la Facilidad propuesta.
El problema, como sucede en muchas ocasiones en Europa, es que el instrumento de recuperación persigue, quizá, demasiados objetivos simultáneamente con la finalidad de cuadrar el círculo de los diversos conceptos que cada Estado miembro tiene de la Unión Europea.
Y es que la FRR pretende dar respuesta a dos sensibilidades a la vez. Por un lado, a la de aquellos países que consideran que los fondos de la UE deben utilizarse exclusivamente para aumentar la capacidad de crecer de la Unión, dando un fuerte impulso fiscal en forma de inversiones, fundamentalmente en los ámbitos verde y digital. Y, por otro, a la de ayudar a los países más afectados por la crisis que, a su vez, tienen menos margen fiscal, a financiar los elevados estabilizadores automáticos y mitigar así el impacto inmediato. La función de estabilización a la que me refería al principio. Este doble objetivo hace que la FRR tenga objetivos algo difusos y que, cada uno, ponga énfasis en una u otra faceta. La realidad, es que caben ambas.
El resultado del reparto del fondo entre países puede ser uno de los puntos de discrepancia en la negociación por lo que recibe cada uno
Pero, además, y para concentrar los fondos, allí donde la Comisión considera que es más necesario, se ha diseñado una clave de reparto de los 560.000 millones de euros asociados a la FRR que está siendo cuestionada, más incluso que el uso mismo de los fondos. Y es que existe cierta contradicción entre la finalidad declarada del instrumento (ayudar a la recuperación de los Estados miembros más afectados por la crisis sanitaria) y los criterios utilizados para decidir dicha clave. Estos criterios tienen en cuenta el comportamiento de las economías europeas en años pasados y no la coyuntura propia de la pandemia (como sí se hace, por ejemplo, en la facilidad dedicada a completar los fondos que se recibirán por política de cohesión en el periodo 2021-2024). Y ello lleva a un resultado de reparto del fondo entre países que puede ser uno de los puntos de discrepancia en la negociación, por lo que reciben, pero, sobre todo, porque algunos están llegando a la conclusión de que el instrumento tiene un objetivo no explícito de evitar una crisis de deuda.
En última instancia, en este tipo de negociaciones, todos los Estados miembros deciden en función de cuál es el saldo final neto que obtienen de la misma. Aunque en esta ocasión tendrán que mirar no solo a Nueva Generación Europa, sino también al resultado del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y a sus necesidades de fondos de corto plazo, frente a políticas más permanentes. Tampoco deben perder de vista que, una vez aprobado este paquete, en el futuro, aún quedará pendiente una negociación que decidirá la clave de devolución de la deuda a partir de 2028. Si entonces no se opta por refinanciar.
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