El nuevo marco financiero europeo o la cuadratura del círculo

Dentro de pocas fechas, el día 20 de febrero, los jefes de Estado y de Gobierno de los 27 Estados Miembros de la Unión Europea se reunirán para intentar llegar a un acuerdo sobre el llamado Marco Financiero Plurianual (MFF) 2021-2027.

El MFF es un plan de gasto (y de ingresos) que fija las cantidades máximas que la Unión Europea destina a cada una de las políticas que considera prioritarias durante los próximos siete años. Se parte de una propuesta de la Comisión Europea y de la presidencia de turno que, tras los necesarios ajustes, debe ser acordada por unanimidad de los Estados Miembros y respaldada, después, por el Parlamento Europeo.

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Llegar a un acuerdo nunca ha sido fácil, porque los intereses de los diferentes participantes –de los Estados Miembros, pero también de la Comisión, que defiende su propia agenda de políticas, y del Parlamento– son muy dispares. Tradicionalmente, ello ha requerido de intensas negociaciones bilaterales previas, de reuniones por grupos de países con intereses comunes, de una larga puesta en escena para preparar el terreno de un acuerdo que pueda presentarse como una victoria para todos y, sobre todo, para la Unión en su conjunto, y de más de una reunión del Consejo Europeo, con una cita final en la que las negociaciones se extienden toda la noche y se hacen concesiones de última hora para alcanzar la necesaria unanimidad.

En esta edición, todo se anticipa incluso más difícil. Y ello, fundamentalmente, por dos razones.

La primera de ellas tiene que ver con el Brexit. La salida de Reino Unido, contribuyente neto al presupuesto, deja un hueco de financiación de unos 12.000 millones de euros netos al año, que exigirá bien una reducción proporcional del tamaño total del marco, o bien que otros Estados Miembros compensen la diferencia. En la práctica, el acuerdo sobre el MFF se convierte en la primera prueba de fuego para una Unión Europea que, ya sin los británicos, debe repartirse el coste de su salida y, simultáneamente, dar una señal de la fortaleza y vigencia de su proyecto de integración y del grado de compromiso de cada uno de sus Estados Miembros.

La segunda razón es la necesidad de que el nuevo MFF permita a la Unión Europea responder a sus retos presentes y futuros cuyo denominador común es recuperar el sentimiento de pertenencia y relevancia de esta para sus ciudadanos. Uno de los efectos de la Gran Recesión ha sido alimentar el sentimiento euro escéptico –o abiertamente antieuropeo– en ciudadanos de toda Europa, incluso en países tradicionalmente proeuropeos. Junto a ello, la revolución digital, el cambio climático o la migración son fenómenos que despiertan honda preocupación entre los ciudadanos de la Unión y a los que las instituciones consideran necesario dar respuesta.

Así, por un lado, el Consejo Europeo en su hoja de ruta de Bratislava, las Declaraciones de Roma y Sibiu o, más recientemente en la Agenda Estratégica de la UE para 2019-2024, se ha fijado como prioridad recuperar la vigencia del proyecto europeo y, además, se compromete a “proporcionar a la Unión los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y llevar a cabo sus políticas”.

Por su parte, las propuestas para el próximo MFF, tanto la de la Comisión Europea de mayo de 2018, como la “caja de negociación” propuesta por la Presidencia finlandesa del Consejo en diciembre de 2019, han intentado responder a las nuevas prioridades y suponen, en cierta medida, una ruptura respecto a cómo se ha gastado en el pasado. En su conjunto, los recursos asignados a las nuevas prioridades suponen la mayor parte del nuevo MFF: aumentan sustancialmente los recursos asignados a lo digital, innovación, cambio climático, migración o seguridad y defensa, políticas todas ellas gestionadas desde la Comisión. Por el contrario, las políticas que suponen una transferencia directa de recursos a los Estados Miembros, como cohesión y PAC, disminuyen notablemente y sufren una revisión profunda. Se trata de un juego de suma cero, en el que se reduce, además, el tamaño del presupuesto.

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A todo lo anterior hay que añadir que hay prisa por alcanzar un acuerdo. El retraso del Brexit, las elecciones al Parlamento y la renovación de la Comisión y de la presidencia del Consejo han pospuesto las negociaciones y el marco actual termina el 31 de diciembre de 2020.

En este contexto la tensión está asegurada.

Y es que la negociación del MFF siempre es vista por los Estados desde su óptica nacional: qué ganan y pierden y si, al final, acaban siendo mayores o menores contribuyentes o receptores netos que en el marco anterior. En parte, ello es lógico y responde al sentimiento nacional que predomina en la mayoría de los ciudadanos europeos, frente al de pertenencia a un proyecto común.

Dos bloques

En la negociación se distinguen bloques de países en función de sus intereses. En un primer grupo, se encuentran aquellos contribuyentes netos que no quieren aumentar sus aportaciones al presupuesto tras la salida del Reino Unido. En este grupo se sitúan Austria, Países Bajos, Suecia y Dinamarca que, además, defienden las nuevas prioridades en detrimento de las políticas tradicionales (cohesión o la PAC).

Un segundo bloque es el llamado de “Amigos de la Cohesión”, formado por un numeroso grupo de receptores netos del sur y del este de Europa que defiende un nuevo MFF de tamaño similar al actual y el mantenimiento del peso de las políticas de cohesión y agrícola en el conjunto del gasto, sin renunciar a las nuevas prioridades. Este grupo, sin embargo, es muy heterogéneo y oculta sensibilidades dispares que afectan, sobre todo, a la intensidad con la que defienden la PAC frente a la cohesión, mucho más importante para los países del Este que para otros de sus miembros.

España, tradicionalmente, se ha situado en este último grupo. Sin embargo, cada vez más, sus intereses alejan del mismo, pero sin identificarse plenamente con ningún otro. Por un lado, en cohesión, España contribuyó de manera decisiva al éxito de la ampliación, realizando un importante esfuerzo en el marco 2007-2013; además, en el marco actual, no se tuvo suficientemente en cuenta el efecto diferencial en España de la crisis económica, lo que debería situarnos en una posición ventajosa en la actual negociación; sin embargo, el efecto final está por ver. Por otro lado, para España, la PAC resulta fundamental, ya que es la rúbrica de la que obtiene más retornos; pero esta se encuentra fuertemente amenazada.

Dicho de otra forma, la defensa a ultranza de las posiciones del grupo de “Amigos de la Cohesión” podría resultar en que España termine aportando más de lo que recibe, si se mantiene el tamaño del presupuesto y este se reparte más hacia las nuevas políticas y la cohesión, en detrimento de la PAC. Por ello España debe jugar a varias bandas. Tiene un papel bisagra.

Por último, están Alemania y Francia, las dos economías que más contribuyen a la financiación de las políticas y que, por tanto, serán decisivas. Alemania jugará la baza europeísta y probablemente estará dispuesta a aumentar algo sus contribuciones, a cambio de lograr un acuerdo bajo su presidencia y siempre que ello vaya acompañado de un esfuerzo de racionalización y de reorientación del gasto hacia las nuevas prioridades. Y Francia, con la que España comparte, en principio, el interés por la PAC y quien se ha pronunciado a favor de más Europa, no es clara en su disposición a contribuir más.

En definitiva, el acuerdo sobre el próximo MFF requerirá otra de esas cuadraturas del círculo tan habituales en la UE. Pero esta vez, nos jugamos un poco más: demostrar la vigencia y la fortaleza de nuestro proyecto.