Las cuentas de la Unión Europea a 27: ¿habrá acuerdo en 2020?

Acabamos de asistir a la primera reunión del Consejo Europeo en la que los 27 Estados miembros de la Unión han intentado acordar las prioridades de gasto de la Unión (y la forma de financiarlas) para los próximos siete años. Esto es, el llamado marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027.

Esta primera reunión se ha saldado con un rotundo fracaso, como cabía esperar dadas las dificultades habituales en estas negociaciones, a las que, en esta ocasión, se añaden otras dos: la salida del Reino Unido y la necesidad de incluir nuevas prioridades de gasto que permitan a la Unión responder a nuevos retos y mejoren la percepción —muy dañada, sobre todo, desde la Gran Recesión— que, de su relevancia, tienen los ciudadanos europeos.

Y es que, a pesar del pequeño tamaño relativo que el MFP tiene respecto al PIB de la Unión (en torno a un 1%), su importancia política es elevada. Lo es a nivel nacional, como muestran las duras posiciones que se han puesto de manifiesto durante el Consejo. Pero también lo es, especialmente en esta ocasión, a nivel europeo, ya que por el grado de éxito de esta negociación se juzgará la fortaleza del proyecto de integración de la Unión y el nivel de compromiso de cada uno de sus Estados miembros, tras la salida de los británicos.

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Hasta ahora, las posiciones de las delegaciones han sido muy distantes. Pero ¿hasta qué punto son sostenibles? ¿Es posible alcanzar un acuerdo? ¿Quién tiene más incentivos para ceder? Para extraer conclusiones sobre esto, debemos conocer primero algo más de la dinámica de aprobación de las cuentas de la UE.

El 31 de diciembre de 2020 es la fecha límite para que los Veintisiete alcancen, por unanimidad, el acuerdo sobre el marco financiero plurianual. Si eso no sucede, el Tratado de la Unión prevé que se prorroguen los límites máximos de gasto del año 2020 hasta que se llegue a un acuerdo.

Sin embargo, la dificultad es que esa prórroga hay que hacerla compatible con el hecho de que el Reino Unido, tradicional y combativo contribuyente neto a las finanzas de la Unión, ya no está. Y su ausencia deja un hueco de unos 12.000 millones de euros netos al año que, incluso en el caso de prórroga del MFP, hay que cubrir, ya que las finanzas de la Unión deben registrar un equilibrio anual entre los ingresos y los gastos.

Pero, además, la aprobación por unanimidad del MFP solo es una parte de la historia. Una vez aprobado (o no) el marco, será necesario que los Estados miembros lleguen a un segundo acuerdo: el del presupuesto anual para 2021. Este presupuesto, además de deber estar equilibrado, ya no requiere unanimidad, sino mayoría cualificada para su aprobación. Y, sin embargo, alcanzar esta mayoría también puede ser difícil si no se ha conseguido aprobar el MFP y, por el contrario, se han prorrogado los límites de gasto automáticamente. Y ello porque, con un contribuyente neto menos, se deberá llegar a un acuerdo para recortar los gastos y repartir el coste adicional.

Por supuesto, de no alcanzarse un acuerdo sobre el presupuesto anual, también el Tratado prevé una prórroga, en este caso mensual por doceavas partes, que también debe garantizar el equilibrio presupuestario, y de cuya ejecución es responsable la Comisión.

Todo esto, tanto la posibilidad de prorrogar el MFP anterior como la necesidad de alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto anual, como una posible prórroga de dicho presupuesto, lo conocen bien los Estados miembros, la presidencia del Consejo y la Comisión. Y ello irá afectando a las posiciones que cada uno adopte a medida que se acerque la fecha límite.

Empecemos por Alemania y Francia, las dos economías que más contribuyen a la financiación de las políticas y cuya posición, por tanto, será decisiva. Un acuerdo entre ellas es condición necesaria para una aprobación del marco. Y ese acuerdo será más probable a medida que avance el año y la posibilidad de prórroga del anterior sea más real.

Alemania y Francia son las dos economías que más contribuyen a la financiación de las políticas, por lo que su posición será especialmente decisiva

Por un lado, porque Alemania no solo presidirá la Unión en la segunda parte del año sino que también, por su tamaño y por su historia, asume la responsabilidad de no poner en riesgo la credibilidad de la Unión. Por tanto, a cambio de un acuerdo, muy probablemente, estará dispuesta a aumentar en algo sus contribuciones, siempre que ello vaya acompañado de un esfuerzo de racionalización y de reorientación del gasto hacia las nuevas prioridades. Por otro lado, Francia tampoco querrá asumir la responsabilidad de un fracaso en la negociación y, con ciertas garantías para sus agricultores, llegará a un acuerdo con Alemania, aunque ello suponga que tiene que contribuir algo más. Si a este entendimiento bilateral se puede sumar a España —pivote en esta negociación— y se incorporan algunos elementos puntuales pensados para los países del este, las posibilidades de acuerdo son elevadas.

Por otro lado, tenemos al bloque de la 'frugalidad', formado por Países Bajos, Austria, Suecia y Dinamarca, contribuyentes netos que han mostrado posiciones muy duras contra la cohesión y la PAC para no aumentar sus aportaciones tras la salida del Reino Unido. Cada uno de ellos tiene la posibilidad de vetar el acuerdo y, en principio, incentivos para ello, ya que cabría pensar que las prórrogas, tanto del MFF como del presupuesto anual, en combinación con el principio de equilibrio presupuestario, podrían favorecerles, ya que supondrían, al menos en parte, una minoración del gasto respecto al marco actual.

Pero su punto más débil es que son economías pequeñas cuya posición se ve debilitada con la salida del Reino Unido, durante años principal valedor de las posiciones más duras de frugalidad, y, con ello, queda prácticamente eliminada su posibilidad de configurarse en minoría de bloqueo en la negociación del presupuesto anual, si no tienen el apoyo de un país grande como Alemania. O, dicho de otra forma, si Alemania no opta por la frugalidad —y ello es muy probable a medida que avance el año—, este grupo tiene menos incentivos de vetar y las probabilidades de un acuerdo aumentan considerablemente.

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En el otro extremo, están los 'amigos de la cohesión', un numeroso grupo de receptores netos del sur y del este de Europa que defiende un nuevo MFF fuerte, y el mantenimiento del peso de la cohesión y la PAC, sin renunciar a las nuevas prioridades. Cada uno de sus miembros también tiene posibilidad de veto, pero, en principio, menos incentivos que los frugales, ya que las prórrogas y el equilibrio presupuestario les perjudican más.

La principal debilidad de este grupo es su elevada heterogeneidad y sensibilidades dispares que afectan, sobre todo, a dos cosas que serán centrales en el acuerdo final: la intensidad con la que defienden la PAC frente a la cohesión y la posición que adoptan respecto a la defensa del cumplimiento del Estado de derecho para condicionar la recepción de fondos. A medida que se acerque la posibilidad de prórroga, es más que probable que estas disparidades se pongan de manifiesto y que los miembros de este grupo negocien de forma individual su mejor opción.

España, tradicionalmente, se ha situado en este último grupo. Sin embargo, cada vez más, sus intereses la alejan del mismo, pero sin identificarse plenamente con ningún otro. Para España, la PAC resulta fundamental, ya que es la rúbrica de la que obtiene más retornos. Así, si el tamaño del presupuesto se mantiene como quieren los 'amigos de la cohesión' pero se reparte más hacia las nuevas políticas y la cohesión, en detrimento de la PAC, España se arriesga a terminar aportando más de lo que recibe. Por otro lado, a España también la separa de muchos de los miembros de este grupo su defensa del cumplimiento del Estado de derecho.

En este contexto, nuestro papel es un papel bisagra que nos da importantes elementos de negociación que debemos explotar posibilitando una propuesta conjunta con Alemania y Francia que se constituya en la simiente del acuerdo a alcanzar antes de que finalice el año. Y ello, además, irá en beneficio no solo de España sino de la Unión.