El camino hacia una sociedad más igualitaria (y VI): empleo público

En el último de esta serie de seis artículo que he dedicado al tema de la desigualdad, hablaré del empleo público y del papel que este juega a la hora de reducir la desigualdad. En primer lugar, debemos hablar de cifras. Las administraciones públicas desempeñan en cualquier sociedad posindustrial moderna numerosas tareas de tipo administrativo o productivo que la organización espontánea de la sociedad no es capaz de suplir.

Aunque a partir de la década de los ochenta del siglo pasado se intentó minimizar el papel del sector público en la economía, pues se generalizó la idea de que el sector público introducía distorsiones en el mercado e ineficiencias, el empleo público ha seguido siendo bastante amplio en toda Europa, constituyendo una de las principales partidas de los presupuestos de cualquier país. En el conjunto de Europa, se ha podido observar una leve disminución en la proporción del empleo público respecto al empleo total en lo que va de siglo, aunque hay notables diferencias entre países. Esto lo vemos en el gráfico de la fig. 1.

En lo que atañe a España, vemos que el porcentaje de empleo público está más o menos en la media europea y que no ha cambiado en lo que va de siglo, luego las afirmaciones de que en España hay un exceso de empleo público (funcionarios, como se suele decir) carecen totalmente de fundamento. Es más, precisamente los tres países con más empleo público (Dinamarca, Noruega y Suecia) tienen una salud macroeconómica envidiable. Si a eso le unimos el que Alemania, que es el país con menos proporción de empleo público, también tiene una situación macro sobresaliente, nos podemos dar cuenta de que la correlación entre empleo público y desempeño económico tiende a ser nula y que los intentos de culpar a un supuesto sobredimensionamiento del sector público español de nuestros obvios problemas no es más que una opinión interesada y sin ningún fundamento empírico.

El tamaño del sector público tiene más bien que ver con la extensión del Estado del bienestar y con el protagonismo del Estado en ciertos sectores productivos que con otra cosa, y su influencia sobre las cuentas macro de un país es más bien nula. Esa idea proviene de la concepción del Estado como un parásito de la sociedad, lo que no es más que una interpretación extrema del ideario liberal. Las funciones que tiene el Estado no son más que una faceta más de la multitud de aspectos que tiene cualquier sociedad compleja y que son necesarios para que esta se mantenga en marcha. Muchas de estas funciones, y algunas que a día de hoy el Estado no tiene, la mejor manera de que se lleven a cabo es mediante el sector público. ¿Alguien se imagina las fuerzas del mercado organizando la defensa de un país, la justicia o la policía?

¿Alguien se imagina las fuerzas del mercado organizando la defensa de un país, la justicia o la policía?

Obviamente, salvo algún anarcocapitalista radical, nadie. Y también existen razones de peso para que el Estado se haga cargo de proveer servicios de tipo educativo y sanitario (por motivos complejos de explicar pero muy importantes) y en sectores donde las probabilidades de establecimiento de oligopolios son altas y el mercado es casi imposible que funcione bien (energía, transporte, finanzas, suministros...) o en los que el mercado no es capaz de llegar más que muy deficientemente (capital riesgo, I+D, financiación estratégica, sectores productivos estratégicos). Por lo tanto, ese concepto de 'Estado parásito' no es más que pura falsedad, pues niega la aportación de lo público al bienestar general y al funcionamiento de la sociedad.

Sí que es cierto que existen diferencias en cuanto a la eficiencia del sector público entre unos países y otros, y es obligación de los gobiernos el promoverla. La posición de España a nivel internacional en estos indicadores es algo desfavorable, pero tampoco se puede decir que sea especialmente mala. En el año 2004, el BCE publicó un amplio y muy citado estudio a este respecto en el que el sector educativo estaba en la media europea y el sanitario, por encima de esta. Solo la Administración pública como tal se encontraba por debajo. Este estudio también destacaba las mejoras realizadas en España a este respecto. En la fig. 2, vemos un resumen de la comparativa internacional.

Desde la fecha de este trabajo, ha habido un declive en cuanto a la eficiencia de las administraciones públicas según el Banco Mundial, algo que se ha repetido en casi todos los países. La evolución de este indicador en España la vemos en la fig. 3. Las razones de este declive no están demasiado claras, pero los trabajos hechos hasta la fecha apuntan a que el principal responsable es el intento de creación de cuasi-mercados en el sector público, un proceso llamado 'agencification'. Es decir, que en la práctica, en lugar de mejorar la eficiencia, este proceso ha conseguido empeorarla. Se puede leer más a este respecto aquí.

Un último aspecto del empleo público muy importante es su papel a la hora de promover la igualdad, mediante la distribución de parte de los impuestos en forma de salarios. En primer lugar, la dispersión de los salarios en el sector público es mucho menor que en el privado. Los trabajos hechos hasta la fecha que han analizado los salarios del sector público han encontrado que los trabajadores de baja cualificación tienen salarios netamente mayores que la media del sector privado, mientras que para los de alta cualificación llega a suceder lo contrario.

Este efecto está muy lejos de ser una particularidad de España, y se produce en la mayoría de países que se han analizado. En la figura 4, podemos ver la brecha salarial entre el sector público y el privado en diferentes países europeos, en 2006 y 2010. En 2010, España figuraba en el puesto décimo entre los 21 países analizados, con un sobrecoste de algo más del 30%. La mayor diferencia se encontraba en Portugal, con un 80%, y la menor, en Finlandia, donde los trabajadores públicos cobraban casi un 10% menos que los del sector privado. En todos los países analizados, salvo en cuatro (Dinamarca, Hungría y Eslovaquia, además de la mencionada Finlandia), los trabajadores públicos cobraban más que los privados. En España, la situación era similar a la de otros tres países (Eslovenia, Polonia y Luxemburgo), y en otros seis la diferencia era mayor (Italia, Irlanda, Bélgica, Chipre, Grecia y, como he comentado antes, Portugal). En Alemania y el Reino Unido, la diferencia era de algo más del 10%.

Sin embargo, hay que destacar que estas diferencias se reducen hasta la tercera parte (sobre el 10%, en el caso español) cuando se tiene en cuenta la superior cualificación media de los trabajos en el sector público. Esto lo podemos ver en la fig. 5 y se analiza extensamente en esta publicación. Es decir, que si bien es cierto que existe una diferencia notable entre la remuneración de trabajadores públicos y privados, esta no es tan grande como se suele pensar, especialmente entre los hombres y en trabajos de alta cualificación, en que la diferencia entre el sector público y el privado llega a ser negativa.

Las preguntas que surgen ante estos hechos son si nos encontramos en el óptimo de remuneración de los empleados públicos o no, y si no nos encontramos en esos óptimos, qué implicaciones tiene esto. Estas preguntas han sido respondidas por los investigadores del área, por ejemplo en este trabajo, encontrando que el óptimo se encuentra en salarios inferiores a los del sector privado. Las consecuencias que provoca el pago de salarios por encima del óptimo, según este trabajo, son un mayor nivel de desempleo y la existencia de una gran cantidad de trabajadores que esperan en desempleo —generalmente, preparando las pruebas de acceso— la obtención de un empleo público. Recordemos que el alto desempleo es uno de los factores fundamentales que explican la gran desigualdad (respecto a otros países europeos) existente en España.

En este otro trabajo, el mismo autor analiza las consecuencias de la compresión salarial que se da en el sector público respecto al privado (es decir, que los salarios de los trabajadores poco cualificados están más próximos a los de los trabajadores más cualificados). Si bien esto se suele explicar como un medio de reducir la desigualdad (como se explica en este trabajo), dada la oposición que existe en ciertos sectores sociales y políticos a políticas de redistribución directa, esto desencadena toda una serie de efectos colaterales, pues incrementa el desempleo precisamente y sobre todo entre los trabajadores que tienen esa cualificación. Otro efecto colateral que se encontró en este trabajo fue que se desincentiva la obtención de formación en un cierto número de individuos. La conclusión final es que tratar de reducir la desigualdad protegiendo de forma arbitraria a un grupo de trabajadores no solo no palia este problema sino que lo empeora, y que existen formas mucho más eficaces de emplear los recursos públicos para reducir la desigualdad.

El coste para las arcas públicas de mantener estos salarios por encima del óptimo es enorme si tenemos en cuenta que en 2018 el importe total de los salarios públicos fue de 127.000 millones de euros en España. Si los modelos manejados en el trabajo anteriormente mencionado son correctos, el óptimo se hallaría en el entorno de un 18% menos del nivel actual, lo que liberaría recursos para políticas sociales y de otro tipo mucho más eficaces para reducir la desigualdad (entre ellas, el aumento del nivel de empleo público asociado a estas políticas) superiores a los de casi cualquier otra reforma (fiscal o de otro tipo) de las que he tratado en los artículos anteriores.

Sabemos que la desigualdad de mercado es mucho mayor que la que resulta tras la intervención del sector público

Otro efecto adicional, una vez más si el modelo manejado es correcto, sería una reducción sustancial del desempleo que también incidiría de forma muy favorable en la mejora de la desigualdad. Obviamente, y con miras a esta reducción de la desigualdad, una disminución en la cuantía de las nóminas públicas no podría traducirse en una reducción de los impuestos, pues sabemos que la desigualdad de mercado es mucho mayor que la que resulta tras la intervención del sector público, y solo tendría sentido si esos recursos liberados se dedicaran a una mejora de nuestro rudimentario Estado del bienestar y la implementación de otro tipo de políticas destinadas a mejorar el nivel de vida de la población.

Como conclusión a esta serie de artículos que he dedicado a la desigualdad, podemos decir que el recorrido que existe en esta dirección es enorme, y que existen una gran cantidad de instrumentos que las administraciones públicas pueden utilizar para mejorar la lamentable situación actual que se vive en España, y cuya causa fundamental es el elevado desempleo y, en menor medida, el deficiente Estado del bienestar. Una conjunción de políticas fiscales más progresivas, mayor igualdad en las pensiones y optimización de los salarios públicos proporcionaría al sector público los recursos necesarios para implementar políticas en materia educativa, sanitaria, de vivienda, empleo público, I+D y política industrial que mejorarían de manera muy importante la desigualdad, tanto por su incidencia en el nivel de empleo general como por efecto directo en la distribución de la renta nacional.

Existiendo este conocimiento, ¿por qué no se implementan estas reformas? Las razones son complejas

Existiendo este conocimiento, ¿por qué no se implementan estas reformas? Las razones son complejas. En primer lugar, existe toda una corriente de pensamiento que acepta los altos niveles de desigualdad y no cree, a pesar de las evidencias en contra, que el sector público pueda mejorar el bienestar de la población. Esto que, a la vista de las amplísimas evidencias, no es sino una forma de sabiduría convencional no amparada por los hechos, pervive como tantas otras entre grandes capas de la población. Estas falsas creencias son explotadas por toda una serie de partidos políticos e ideólogos que actúan como 'lobby' para impedir estas reformas.

Por otra parte, existen también grupos de interés que luchan de forma egoísta para favorecer los intereses de aquellos a los que representan sin importarles el perjuicio que puedan causar al resto de la población o cerrando los ojos ante este hecho. Las acciones electoralistas de los partidos políticos para tratar de captar el voto de determinados grupos es también un factor a tener en cuenta, como se analizó de forma brillante en este trabajo. Y por último, existen las limitaciones a la hora de difundir el conocimiento que se está acumulando en las últimas décadas así como las propias limitaciones a este conocimiento, algo común a todas las ciencias pero sobre todo a las ciencias sociales, un espinoso asunto que añade incertidumbre a la hora de encontrar argumentos sólidos para implementar determinadas políticas.