El concierto para Cataluña (III): la voladura del sistema de financiación autonómico
Es la propuesta de política económica más radical y negativa en España desde 1978. De aplicarse, se acabaría traduciendo en el comienzo de un proceso de descomposición interna final de las administraciones públicas
El president de la Generalitat de Cataluña, Salvador Illa, y el expresident Pere Aragonès, en el Palau de la Generalitat. (Europa Press/Kike Rincón)
Esta tercera entrada de nuestra serie sobre el concierto para Cataluña llega con retraso, pues estaba prevista para la semana pasada. En estos días, Andalucía, Castilla-La Mancha y, muy especialmente, Valencia han padecido la gota fría más devastadora en varias décadas. Como todos, estamos consternados ante el horror que han padecido nuestros compatriotas y, antes que nada, querríamos ofrecer nuestras condolencias a las familias de los fallecidos y un mensaje de ánimo y solidaridad a todos los afectados.
Por desgracia, la tragedia ha puesto en evidencia fallos estructurales en la organización territorial de España. Aunque muchos servidores públicos han acudido a ayudar lo mejor que han podido, ha imperado el descontrol y las acusaciones mutuas entre las administraciones, más interesadas en el control del relato que en paliar la situación.
Muy a nuestro pesar, un concierto para Cataluña, como intentaremos explicar en el resto de la entrada, supondrá un paso más en la descoordinación territorial de España. Por ejemplo, cuando se argumenta que no pasa nada por reducir la financiación de la Administración Central, no solo hay que pensar en situaciones normales, sino también en las emergencias que sobrepasan los medios de los que dispone una comunidad autónoma.
En las dos entradas anteriores (aquí y aquí) explicamos el sistema de financiación de las 15 comunidades autónomas del régimen común y el régimen foral vasco-navarro. Para resumir: el 90% de la financiación de las comunidades del régimen común viene de la parte cedida de IRPF, IVA e impuestos especiales, así como de varios fondos complementarios. El resultado del régimen foral vasco-navarro es que dos de las comunidades más ricas de España no solo no contribuyen a la solidaridad interterritorial, sino que reciben recursos fiscales de los contribuyentes del resto del territorio. Esto explica que este sistema sea el modelo para imitar en el acuerdo PSC-ERC. Hoy nos toca hablar de ese acuerdo y sus consecuencias.
Jesús Fernández-Villaverde | Francisco de la Torre Díaz
Dos advertencias previas. Primero, nos vamos a guiar por la literalidad del acuerdo y no por lo que nos gustaría "interpretar" del mismo, como han hecho, entre ellos, varios miembros del Gobierno central. Segundo, como en las entradas anteriores, por razones de espacio, simplificaremos y dejaremos cosas fuera. Pero intentaremos seguir un orden lógico. Primero, comenzaremos por la atribución a la Generalitat de "la gestión, inspección, recaudación y liquidación de todos los impuestos soportados en Cataluña" y cómo esta transferencia lleva a una costosísima fragmentación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (de ahora en adelante, la Agencia Tributaria a secas). Segundo, abordaremos la cuestión del reparto de la recaudación de los impuestos entre la Generalitat de Cataluña y el Estado. Esto se asemeja a un sistema de concierto económico, pero incluye como novedad una "cuota de solidaridad". Tercero, veremos cómo este acuerdo pretende modificar el sistema de financiación del resto de comunidades autónomas, introduciendo el concepto de "ordinalidad", que además define claramente. Como comprobaremos, esa definición acarreará resultados disparatados.
Empecemos con las consecuencias de la fragmentación de la Agencia Tributaria. Un artículo clave de la Constitución de 1978 es el 133. En su párrafo primero determina:
La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.
En el párrafo segundo establece:
Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Jesús Fernández-Villaverde | Francisco de la Torre Díaz
Recordemos, por otra parte, que la Disposición Adicional 1ª, que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, no incluye a Cataluña.
Una consecuencia clara del artículo 133 es que no hay una norma constitucional que ampare que la Generalitat recaude todos los impuestos. Incluso el párrafo segundo del artículo 150, que permite al Estado "transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación" parece de difícil aplicación como consecuencia de los muy perjudiciales resultados que "la gestión, inspección, recaudación y liquidación de todos los impuestos soportados en Cataluña" acarrearían y que, por consiguiente, difícilmente hace de esta una facultad que "por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación".
La razón última de estos perjudiciales resultados es que, más allá de un problema jurídico de primer orden (y los innumerables pleitos que una fragmentación de la Agencia Tributaria causará), lo que nos estamos planteando es una cuestión de viabilidad del Estado. De todos los países de la OCDE, solo en Alemania las agencias regionales (en este caso de los estados federados) recaudan los principales impuestos del sistema fiscal. Esta peculiaridad es más una consecuencia de la tortuosa historia de Alemania, en particular de lo que pasó entre 1933-1945, que de la lógica económica. El sistema alemán genera serios problemas de coste, gestión y fraude. Pero, en todo caso, lo que se pretende con el acuerdo PSC-ERC poco se parece al sistema alemán, y hay cuatro razones fundamentales.
Primero, la atribución de la potestad de recaudar a los estados federales está recogida en la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania. En la Constitución Española, no. Obviamente, es posible cambiar la Constitución, pero esto no se puede hacer por la puerta de atrás, sino con un debate abierto y en el que participemos todos. Segundo, la Ley Fundamental determina la distribución de impuestos entre los niveles de gobierno, con un sistema curiosamente muy similar al que tenemos en las 15 comunidades de régimen común. Esta fijación constitucional del reparto evita todos los problemas de inconsistencia temporal que tanto enfatizamos en nuestra segunda entrada y que, como explicaremos de nuevo en unos párrafos, el acuerdo PSC-ERC busca crear de manera deliberada para mejorar la financiación de Cataluña en el medio plazo. Tercero, porque es la Federación la que diseña y establece los impuestos aplicables a toda Alemania. Los estados federados carecen casi por completo de autonomía al respecto (por ejemplo, no hay "tramo autonómico" alguno del IRPF). Como bien señala la OCDE, Cataluña tiene mucha más autonomía fiscal que Baviera. Cuarto, porque el sistema alemán es simétrico: todos los estados federados tienen las mismas competencias y no existe nada ni remotamente semejante al sistema del País Vasco y Navarra.
Es decir, que no hay precedentes de un Estado avanzado que renuncie a recaudar impuestos en cerca de un tercio de su actividad económica, teniendo luego que negociar una compensación para cubrir los gastos generales. El motivo es sencillo: fragmentar la estructura tributaria de un Estado en diferentes agencias tributarias lleva a costes tremendos en términos de ineficiencia y recaudación, en particular, con muchísimo más fraude.
Donde mejor se ven las nefastas consecuencias de la fragmentación es en la brecha del IVA. Esta brecha es la diferencia entre la recaudación esperada por el impuesto y la que se obtiene realmente. Simplificando algunos detalles, el IVA se ingresa cuando un bien o servicio se vende a un consumidor final. Si se vende a otro empresario, también se ingresa IVA, pero ese otro empresario se lo deduce de lo que tiene que pagar, y si la diferencia es a su favor, se le devuelve. Por tanto, una administración tributaria debería recaudar en función de las ventas que se realizan a consumidores finales en su territorio.
Sin embargo, las empresas que realizan las ventas a estos consumidores finales puede que ingresen el IVA en un territorio diferente, por ejemplo, al que se encuentra su domicilio fiscal. Ejemplos típicos son una compañía eléctrica o una cadena de supermercados: si el supermercado donde usted hace la compra en Logroño tiene su domicilio fiscal en Sevilla, el IVA se ingresa en la delegación especial de la Agencia Tributaria en Andalucía.
Este sistema tiene una excepción: las haciendas forales vasco-navarras. Cualquier empresa que facture más de 10 millones de euros tiene que presentar e ingresar el IVA en cinco agencias tributarias diferentes, la del Estado y las cuatro haciendas forales, en función de su volumen de operaciones en cada uno de los territorios gestionados por cada agencia. Con este sistema, se elimina el "efecto sede": las grandes empresas ingresan en el País Vasco y Navarra en función de lo que venden allí. Por referencias, estas grandes empresas ingresan el 65% del IVA.
Según los últimos datos disponibles (2022), en España se ingresaron por IVA 91.184 millones de euros: 86.553 millones en la Agencia Estatal de Administración Tributaria (el 94,92%), 4.230 en las tres Diputaciones Vascas (el 4,64%) y 400 millones en Navarra (0,44%).*
Lo que llama la atención de estas cifras es que el consumo interior en el País Vasco fue el 5,41% del total del territorio del IVA y el de Navarra el 1,55%, porcentajes muy superiores, sobre todo en el caso navarro, al porcentaje de recaudación del IVA. Si en el País Vasco se recaudara en la misma proporción al consumo final que en el territorio común del IVA, se habrían recaudado 5.032 millones, no 4.230, y en Navarra 1.442 millones, no 400.
¿De dónde salen estos 800 millones de menor recaudación en el País Vasco y 1.041 millones en Navarra? En su inmensa mayoría del fraude (recordemos, no hay "efecto sede" por el diseño de la recaudación). Es mucho más fácil para las empresas defraudar con las haciendas forales por dos motivos. Primero, porque las haciendas forales, dado su tamaño, carecen de medios suficientes para controlar a las empresas como puede hacer la Agencia Tributaria. Segundo, porque es más fácil defraudar cuando puede "jugar" con ingresos y deducciones entre, pongamos, Vizcaya y Guipúzcoa y darle gato por liebre a las haciendas forales. Recordemos que las claves de muchísimas tramas del IVA vienen de explotar la descoordinación entre diferentes agencias tributarias. En realidad, más que fragmentar la Agencia Tributaria, deberíamos pensar en tener una Agencia Europea de Administración Tributaria que recaudase todo el IVA en la Unión Europea.
Pero también sospechamos que las haciendas forales, en particular la Navarra, son poco "diligentes" en perseguir el fraude. El sistema del IVA está diseñado para que se les compense por el resto de España por sus deficiencias de recaudación del IVA. Es más cómodo y rentable para la hacienda foral conseguir que una gran empresa tribute un mayor porcentaje de operaciones en el territorio foral que controlar a los autónomos locales. Lo mismo ocurre en las comprobaciones de domicilio fiscal. Total, al final se obtiene recaudación a costa de la correspondiente al Estado (o de otro territorio foral). Además, es un sistema que también dispara los litigios, en los que solo se discute qué Administración Tributaria tiene derecho a cobrar.**
Dicho de otra manera. ¿Para qué poner mucho interés —deben de pensar en la hacienda navarra— en que una pequeña empresa de Tudela cumpla con sus obligaciones de IVA si la pequeña empresa de Mérida sí que pagará el IVA y recibiremos el importe correspondiente? En el caso del País Vasco, esta compensación fue de 2.841 millones y en Navarra fue la friolera de 1.256 millones, tres veces más que su recaudación. Se suele afirmar que el País Vasco está más sobrefinanciado que Navarra, lo que es cierto, pero es debido fundamentalmente a que el País Vasco es más eficaz a la hora de cobrar el IVA que Navarra (pero menos, claro, que la Agencia Tributaria).
¿Pasa esto solo en el caso vasco-navarro? Pues no. La misma idea de medir la diferencia entre lo que se recauda por IVA y lo que se debería haber ingresado se puede aplicar a toda la Unión Europea. Según los últimos datos disponibles de la Comisión Europea, esta brecha fue de 662 millones en el territorio común de IVA en España, mientras que en Alemania fue de 7.662 millones de euros. Y estamos hablando de Alemania, un país avanzado, que se gasta mucho más que España en luchar contra el fraude, donde las agencias tributarias de los estados federados cooperan entre ellas y con bases de datos integradas.
¿Cuán elevado sería el coste en brecha de IVA de una Agencia Catalana? Si la brecha fuera igual a la Vasca estaríamos hablando de unos 2.700 millones de euros anuales y como la Navarra de unos 12.500 millones. Lo mismo la Agencia Catalana sería más eficiente que las haciendas forales (o con más "diligencia"), pero estas llevan gestionando el IVA desde 1986 y con un personal que no ha sido trasladado forzosamente. Además, el que defrauda IVA suele defraudar otros impuestos, como el impuesto de sociedades, con lo que el coste final puede ser mucho mayor. Personalmente, creemos que 3.000 millones de reducción potencial de IVA es una estimación tirando bastante a la baja del coste extra de fraude.
Al problema del mayor fraude hay que añadirle el coste de gestión adicional de recaudación. En la segunda entrada de nuestra serie ya señalábamos que las diputaciones forales vascas tuvieron un gasto no financiero en administración tributaria de 155 millones de euros, o 71 euros por vasco. En comparación, la Agencia Tributaria ejecutó en 2019 un presupuesto de 1.429 millones de euros, o 32 euros por español del régimen común (y eso que el presupuesto de la Agencia Tributaria incluye actividades en el País Vasco, como las aduanas y el control fiscal de los muy grandes contribuyentes, que las haciendas forales no gestionan). Esto también sucede en Alemania, donde el coste por cada euro recaudado es casi el triple que en España, según datos de la OCDE. El dato alemán es preocupante por dos razones. Primero, porque la economía alemana es unas tres veces más grande que la española y el control fiscal tiene economías de escala; es decir, debería salir más barato administrativamente recaudar un euro de impuestos en Alemania que en España. Segundo, y más importante, porque el tamaño medio de las empresas alemanas es mucho más grande que las españolas. Es mucho más fácil y económico recaudar cuanto más grandes son las empresas.
Finalmente, nos queda el problema adicional de que en Cataluña no hay una administración tributaria que recaude los principales impuestos del sistema fiscal. Como señaló hace unos días en sede parlamentaria Salvador Illa, habrá que cuadruplicar, antes de 2026, la Agencia Tributaria de Cataluña. Esto solo puede hacerse absorbiendo, "en una OPA hostil", a la Delegación Especial de Cataluña. Muchos funcionarios no quieren este cambio de administración y esto dificultará y encarecerá el proceso.
Resumiendo: fragmentar la Agencia Tributaria es una mala idea porque genera más fraude y coste, especialmente al principio. La evidencia empírica en Alemania y las haciendas forales vasco-navarras demuestran esta afirmación sin género de duda. Negar el coste de la fragmentación tributaria (o pretender que "lo evitaremos con las medidas X e Y" que, por cierto, hasta el momento nadie ha propuesto) es tan temerario como negar la ley de la gravedad. Nos sorprende, en particular, que este coste sea negado por partidos de izquierda, que siempre abanderan la (lógica) lucha contra el fraude fiscal como uno de sus eslóganes favoritos.
La segunda parte de nuestro argumento es el reparto de la recaudación de los impuestos entre la Generalitat de Cataluña y el Estado y su "cuota de solidaridad". Poco hay que argumentar que no se puedan extender los números del País Vasco y Navarra a Cataluña. Ya es absurdo que el País Vasco y Navarra reciban transferencias netas del resto de España, pero que Cataluña las reciba es sencillamente inviable por su tamaño económico.
Entremos, por tanto, en la discusión más sensata de lo que podría ser el nuevo sistema. En la Delegación Especial de Cataluña se recaudaron 53.543 millones de euros en 2023. Por otra parte, las entregas a cuenta del sistema de financiación de las comunidades autónomas a la Generalitat ese mismo año ascendieron a 23.255 millones de euros, con lo que hay una diferencia de 30.288 millones.
De estos 30.288 millones habría que descontar tres partidas. Primero, la contribución de Cataluña a los costes generales del Estado, copiando el "cálculo" del cupo vasco (sí, entre comillas porque es un cálculo misterioso), pero corrigiendo por el tamaño de la economía catalana. Esto vendría a ser unos 5.000 millones.
Segundo, la contribución de Cataluña al déficit de la seguridad social financiado con impuestos, que rondaría los 6.700 millones. Si Cataluña, que supone un 20,03% del PIB de España, imitase al País Vasco y Navarra y no aportase nada de su recaudación tributaria para financiar este déficit, el riesgo de inviabilidad financiera inmediata de la Seguridad Social aumentaría de forma sustancial. No hay nada previsto en el acuerdo ERC-PSC al respecto, con lo cual, asumiremos que no habrá trampas de esta magnitud, aunque el lector lo mismo tiene una opinión distinta basándose en la experiencia vasco-navarra.
Tercera, la contribución de Cataluña al pago de los intereses de la deuda, unos 5.700 millones. El País Vasco y Navarra no pagan nada de los intereses de la deuda pública estatal porque el argumento es que ellos ya pagaron, en su cupo, los costes de la Administración General del Estado y que los intereses son consecuencia de cómo el Estado decidió financiar esos gastos (en este caso, con déficit en el pasado). Pero para Cataluña este argumento no se aplica, pues ha sido parte del sistema común que ha generado la deuda existente (se podría diseñar un sistema con el que los intereses de la nueva deuda no se cargan a Cataluña en el futuro). La suma de estas tres partidas es, redondeando, unos 17.400 millones. Nos quedan, por tanto, unos 12.900 millones, aunque en la práctica serían algo menos de 10.000 millones por la caída de la recaudación potencial que hemos explicado anteriormente.
A partir de aquí, ¿cuántos de los 10.000-12.900 millones restantes debería Cataluña aportar como "solidaridad territorial"? Aquí las opiniones pueden diferir, pero el punto fundamental es que una rebaja sustancial de esta contribución complica muchísimo la situación fiscal del resto de España y, quizás lo más importante, es imposible de generalizar.
A grandes rasgos, si miramos lo que se recauda en cada Delegación Especial de la Agencia Tributaria, le restamos las entregas a cuenta del sistema de financiación a la comunidad autónoma correspondiente y las tres partidas anteriores (el equivalente al "cupo" vasco, la parte proporcional del déficit de seguridad social y los intereses de la deuda), solo Madrid, Cataluña y las islas Baleares tendrían una cantidad final positiva.*** Si quitamos una parte sustancial de la recaudación de Cataluña, Madrid y Baleares difícilmente van a poder sostener a las otras 12 comunidades autónomas y las presiones políticas en Madrid y Baleares en el medio plazo harán que el sistema se rompa. Y el sistema es imposible de generalizar (como hemos visto afirmar temerariamente a un conocido periodista de un famoso medio "tradicional" o al anterior Lehendakari en ese mismo diario), porque en un sistema en el que tres comunidades pagan (Madrid, Cataluña y Baleares) y las otras 14 reciben (incluidas el País Vasco y Navarro), no todo el mundo puede tener "cupo" y salir ganando. Tal aspiración viola las reglas de la contabilidad (el principio de partida doble) y las reglas de la aritmética elemental.
Convendría insistir en algo obvio, pero que se intenta negar. En un sistema de financiación territorial basado en el reparto de la recaudación de los impuestos, lo que uno se queda de más necesariamente supone que los demás tengan menos. Lo que es peor: si la tarta disminuye por fraude y una gestión más cara, lo que gana Cataluña puede ser mucho menos de lo que pierden los demás (incluidos los territorios forales).
Por tanto, el planteamiento de que las demás comunidades autónomas, y no solo Cataluña, también vean mejorada su financiación solo se puede hacer por tres vías. En primer lugar, con más déficit público, es decir, que los habitantes del resto de España tendrían que pagar más impuestos, o tener peores servicios públicos en el futuro. Además, un empeoramiento importante de nuestras cuentas públicas tendría efectos económicos inmediatos, por ejemplo, aumentando la prima de riesgo y, en consecuencia, el coste de financiación de todos los agentes de la economía española. La segunda posibilidad es recortar pensiones a cargo de la Seguridad Social. La tercera es que la Administración General del Estado vea disminuida sustancialmente su financiación, lo cual se dejaría sentir en cuestiones tales como seguridad ciudadana, servicio exterior o defensa, que, como hemos visto la semana pasada, ya se encuentran en el límite. Según las cifras que se manejen, todas las posibilidades se podrían dar al mismo tiempo y, aun así, no ser suficientes.
Nuestra sospecha es que la primera “cuota de solidaridad” será relativamente sensata (pongamos 7.000 de los 12.900 millones), lo que la haría digerible al PSOE y a los demás grupos que lo apoyen sin llevarlos a desaparecer electoralmente en el resto de España. Aquí hay dos elementos a resaltar. Primero, que se ha pactado expresamente un "aumento sustancial de recursos de la Generalitat". La diferencia entre 12.900 millones menos 7.000 millones y la caída de la recaudación teórica de 3.000 millones, unos 2.900 millones, va a "saber a muy poco" en Cataluña.
Segundo, el acuerdo impone a las comunidades autónomas que "se beneficien" de esta "cuota" de solidaridad, que realicen el mismo "esfuerzo fiscal" que Cataluña. Esto no afectaría ni a Madrid ni a Baleares, pero el resto de las comunidades autónomas deberían realizar un "esfuerzo fiscal adicional", que debería traducirse, por ejemplo, en equiparar su tarifa autonómica del IRPF con la catalana, que es la más elevada en el primer tramo, por el que pasan todos los contribuyentes. Esta cuestión supone, en la práctica, la mayor limitación de la autonomía financiera y tributaria de la mayoría de las comunidades autónomas, pero no realizada por el Estado, sino por Cataluña, que les obligaría a subir su principal impuesto a todos los contribuyentes, pero especialmente a los que menos ganan. En otras palabras, es Cataluña la que decide la política fiscal de todos los demás.
Volviendo a la cuota de solidaridad. Según pase el tiempo, ésta se irá reduciendo, quizás no en valor nominal, pero sí en valor real por efecto de la inflación y del crecimiento de la economía. Como apuntábamos hace unas semanas: los votos del partido nacionalista de turno en la investidura del presidente del Gobierno en 2034 "costarán" 300 millones de reducción de la cuota. Y 300 millones hoy y 300 millones mañana hasta que no quede nada. Se está diseñando un sistema que, a propósito, es temporalmente inconsistente.
El resultado final es que, para el 2040, viviremos, en el mejor de los casos, en una confederación asimétrica. Por un lado, tendremos Cataluña, País Vasco y Navarra, pagando cero o prácticamente cero al resto de España (o incluso percibiendo recursos fiscales de los contribuyentes de los demás territorios, como ahora sucede con País Vasco y Navarra) y, por el otro lado, las otras 14 comunidades autónomas. En el peor de los casos, el sistema habrá saltado por los aires, quizás como consecuencia de algún enfrentamiento entre Madrid y las demás comunidades.
Es acaso este un buen momento para volver al tema de Madrid, asunto que levanta pasiones. El principal punto de discordia fiscal es que Madrid baja los impuestos, especialmente "a los ricos", gracias a sus ventajas de capitalidad. Este argumento tiene una parte de verdad (por ejemplo, en tema de impuesto de sucesiones y patrimonio), pero también una parte de mentira. Primero, porque la medida fiscal más costosa de la Comunidad de Madrid ha sido la rebaja del primer tramo del IRPF, que afecta primordialmente a las contribuyentes de rentas medias y medias-bajas. Segundo, porque cuando las comunidades autónomas rebajan impuestos, obtienen menos recaudación y sus aportaciones a los fondos de solidaridad no cambian. La contribución de Madrid (o cualquier otra comunidad del régimen común) a estos fondos se realiza en función de la denominada "recaudación normativa", no de la recaudación efectiva consecuencia de las decisiones fiscales de cada autonomía.
Dicho esto, comentábamos en la primera entrada que también la Comunidad de Madrid había abusado del sistema. Nos referíamos entonces a que eliminar los impuestos de patrimonio y sucesiones atrae a contribuyentes de otras comunidades autónomas, con elevados ingresos en muchos casos, que pasan a tributar en la Comunidad de Madrid. Eso supone que pagan en Madrid el IRPF, del cual el 25% se queda en Madrid, el 25% se aporta al fondo de suficiencia y el 50% se va a la Administración General del Estado. Además, muchos de estos contribuyentes consumen poca sanidad y educación públicas porque, como hemos dicho, son de elevados ingresos. Pero este problema de competencia fiscal tiene una fácil solución: eliminar la autonomía de las comunidades con respecto los impuestos de patrimonio y sucesiones. Esto no requiere pulverizar el sistema (aunque no resuelve el problema de estar en la Unión Europea y su entorno de libre circulación de personas y capitales). Cambiar el sistema de financiación de Cataluña porque Madrid ha jugado en exceso con patrimonio y sucesiones es como amputarse el brazo derecho porque a uno le pica el dedo meñique.
Un concierto para Cataluña supondrá un paso más en la descoordinación territorial de España
Para concluir, abordaremos cómo el acuerdo ERC-PSC pretende modificar el sistema de financiación del resto de Comunidades Autónomas. En concreto, hablaremos del principio de ordinalidad, recogido en unos términos taxativos en el acuerdo:
"Cataluña aporta al sistema de financiación más de lo que recibe, ya que tiene un mayor nivel de renta y consumo que otros territorios. En cualquier caso, la financiación de Cataluña debe respetar el principio de ordinalidad. Las contribuciones de las comunidades autónomas por habitante, ordenadas en una escala de mayor a menor, deben mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben. Se trata de un cambio estructural al sistema de financiación, que, en caso de no adoptarse durante 2025, requerirá medidas compensatorias".
De manera increíble, un acuerdo de "financiación singular" pretende también condicionar la aplicación del sistema para el resto de las comunidades autónomas. Y no ya por lo que Cataluña se llevaría de más, sino, sorprendentemente, también parece que se quiere beneficiar a Madrid. Sin entrar en la cuestión, obvia, de que los que pagan impuestos son los ciudadanos y las empresas, y no los territorios, la definición del principio de ordinalidad que realiza el acuerdo lleva a resultados disparatados. El sistema de financiación es un reparto de impuestos, y esta ordinalidad no la aceptaría nadie en su sano juicio para los impuestos y ayudas del sistema fiscal, y por supuesto, sería frontalmente inconstitucional por regresiva y contraria al principio de capacidad económica.
Una cosa es que el pago de impuestos y prestaciones no altere el orden de la renta antes de impuestos. Traduciendo, una persona ha trabajado y ha pagado IRPF, y la otra solo ha percibido una prestación exenta de impuestos. La idea es que el que ha trabajado siga ganando más que el que no ha trabajado, después de impuestos y prestaciones. Este concepto de ordinalidad es discutible y nosotros nos oponemos rotundamente a él porque impediría un estado del bienestar bien diseñado (por ejemplo, no permite compensaciones adecuadas por edad, estado de salud o situación familiar). Se podría ir sofisticando el principio de ordinalidad para que tuviese en cuenta las circunstancias personales, aunque esto lleva a que fuera complicadísimo de medir. Pero, centrándonos en el acuerdo, lo que proponen PSC y ERC como "ordinalidad" es, simplemente, una aberración. En este caso, el parado solo podría recibir una prestación, como máximo, del mismo importe que la que recibiese el trabajador, porque el parado no ha aportado nada y el trabajador sí.
Esto se puede ver con un ejemplo real si lo trasladamos a las finanzas públicas. Alemania es más rica que España y es el primer contribuyente neto al presupuesto de la Unión Europea. Sin embargo, España todavía recibe algo más de lo que aporta. Precisamente por eso, en el plan de Recuperación, España podía aspirar a 69.000 millones de euros de ayudas y Alemania a solo 25.600 millones. Sin embargo, el plan de recuperación sería absolutamente inviable según el concepto de ordinalidad del acuerdo PSC-ERC: España no podría recibir más importe per cápita que Alemania. Teniendo en cuenta la población, España no podría recibir más de 14.643 millones de euros, un recorte del 79% del importe y de la solidaridad alemana.
Si esto lo trasladamos al sistema de financiación, las consecuencias serían pavorosas. Madrid y Cataluña representan más del 30% de la población española. Si estas dos comunidades autónomas deben recibir más dinero que las demás por habitante, porque son más ricas que las demás, si excluimos a País Vasco y Navarra, simplemente no quedan recursos para que las demás financien sus servicios públicos sin recortes ni subidas sustanciales de impuestos.****
Para el 2040, tendremos a Cataluña, País Vasco y Navarra pagando cero o prácticamente cero al resto de España
Aquí concluimos el análisis del concierto para Cataluña. Es la propuesta de política económica más radical y negativa en España desde 1978. De aplicarse, se acabaría traduciendo en la voladura del sistema de financiación de las comunidades autónomas y el comienzo de un proceso de descomposición interna final de todas nuestras administraciones públicas. El sistema de financiación de las comunidades autónomas es la garantía financiera de que las prestaciones públicas de sanidad, educación y servicios sociales se puedan recibir, de una forma parecida, en toda España. En nuestra opinión, que evidentemente no coincide con la de ERC, el sistema necesita una reforma, pero el acuerdo ERC-PSC no es que no sea un buen punto de partida, es que es el inicio de un camino hacia ninguna parte en lo que se refiere al estado del bienestar en España.
Que el Partido Socialista haya aceptado este acuerdo solo se explica en que está dispuesto a hacer lo que sea para mantenerse en el poder. Que los partidos de izquierda no nacionalistas consientan este acuerdo nos parece misterioso. Lo que no nos sorprende, pues ya estamos acostumbrados, es que el Partido Popular no haya sido capaz de estructurar una respuesta coherente al mismo, y que ni siquiera haya declarado que vaya a revertirlo si alcanza el gobierno en el futuro. Y no solo no nos sorprende a nosotros, por ejemplo, para el profesor Zubiri (uno de los expertos de los comités de reforma tanto de la financiación autonómica como del sistema fiscal) "el riesgo es lo que pase a corto plazo, que es probable que ocurra, a largo plazo puede haber cambios políticos y es más improbable. Que el 100% del IRPF pase a estar gestionado por Cataluña sería irreversible y es una cuestión peligrosa".*****
Como dirían Josep Borrell y Joan Llorach, el argumento de que la "financiación singular" es un paso en "federalizar" España es un "cuento". De lo que se trata es de crear una confederación asimétrica.
...........
*El porcentaje de ingresos del IVA que corresponde a las grandes empresas lo hemos calculado a partir de las estadísticas de la Agencia Tributaria, resultados económicos y tributarios en el Impuesto sobre el Valor Añadido. Los datos de recaudación del IVA y de los ajustes forales proceden de la memoria de la Administración Tributaria 2022 y de los informes anuales de las Administraciones Forales.
***El que haya partidos nacionalistas en comunidades autónomas como Galicia que "aspiren" a un sistema de concierto solo se puede explicar desde el desconocimiento de los datos o desde el deseo de hacer "trampas" como las que tiene el sistema vasco-navarro.
****En Alemania no hay principio de ordinalidad aplicado a los estados federados. Esto es, sencillamente, un bulo que se extendió por Cataluña hace unos años basado en entender incorrectamente cómo se realizaba ahí el ajuste del IVA entre los distintos estados federados.
Francisco de la Torre Díaz es inspector de Hacienda y exdiputado en el Congreso.
Esta tercera entrada de nuestra serie sobre el concierto para Cataluña llega con retraso, pues estaba prevista para la semana pasada. En estos días, Andalucía, Castilla-La Mancha y, muy especialmente, Valencia han padecido la gota fría más devastadora en varias décadas. Como todos, estamos consternados ante el horror que han padecido nuestros compatriotas y, antes que nada, querríamos ofrecer nuestras condolencias a las familias de los fallecidos y un mensaje de ánimo y solidaridad a todos los afectados.
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