El TC y las plusvalías, un sistema retributivo más justo

El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (en adelante, IIVTNU) tiene en su formulación actual una importante carencia que hace que este, desde la perspectiva del principio de capacidad económica, sea injusto en los supuestos de transmisiones con pérdidas, situación que la crisis inmobiliaria de los últimos años ha convertido en habitual.

En este tributo se cuantifica la obligación tributaria de forma objetiva, sin tener en cuenta la realidad del beneficio o pérdida, aplicando al valor catastral del terreno un porcentaje que varía en función del número de años —entre uno y 20— de tenencia del bien, lo que da como resultado, en todo caso, una cuota positiva. Esta ordenación encuentra su fundamento en que los terrenos de naturaleza urbana siempre aumentaban de valor con el transcurso del tiempo; sin embargo, sabemos que actualmente esto no es cierto.

Ante esta situación, algunos tribunales reaccionaron rechazando la aplicación del IIVTNU en los términos en que aparece configurado en la ley. Uno de los pronunciamientos más conocidos en esta línea fue la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo número 1 de Cuenca, que admitió la aplicación de un método de cuantificación claramente distinto del previsto por la Ley de Haciendas Locales. Otros pronunciamientos reseñables son los del TSJ Madrid en sus sentencias de 11 y 26 de diciembre de 2013 o en las de 24 de abril de 2015 y 26 de enero de 2016, en que para evitar la aplicación de las reglas del impuesto consideró que no se había realizado el hecho imponible en un supuesto en el que no existía un incremento del valor de los terrenos.

Cuantifica la obligación tributaria de forma objetiva, aplicando al valor catastral un porcentaje que varía en función del número de años de tenencia del bien

Este sistema de cuantificación ha provocado nueve cuestiones de inconstitucionalidad en las que los órganos jurisdiccionales consideran que la exigencia del tributo en situaciones de transmisiones en las que no existe plusvalía queda desvinculada de la capacidad económica real del sujeto pasivo, y que por ello podría resultar inconstitucional. De estas ya han sido resueltas dos.

La primera de ellas es la STC de 16 de febrero de 2017, cuestión de inconstitucionalidad 1012/2015, en la que se analiza la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, de Gipuzkoa. En esta sentencia, el tribunal recuerda que el principio constitucional de capacidad económica no autoriza al legislador a gravar riquezas ficticias e inexpresivas de capacidad económica. En relación a ello, rechaza los preceptos cuestionados de la norma foral porque fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado periodo temporal —entre uno y 20 años—, se revela un incremento de valor y una capacidad contributiva susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica. Y declara la nulidad de los preceptos impugnados únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones en las que no exista capacidad contributiva e impiden a los sujetos pasivos poder acreditar esta circunstancia.

Por haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana, se revela un incremento de valor y una capacidad contributiva susceptible de imposición

En la segunda, la STC de 1 de marzo de 2017, cuestión de inconstitucionalidad 6444/2015, se declaran inconstitucionales y nulos los art. 4.1, 4.2 a) y 7.4, de la Norma Foral 46/1989, de 19 de julio, de Álava, en la medida en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor. El tratamiento que otorgan los art. 4 y 7.4 de la Norma Foral 46/1989 “a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana carece de toda justificación razonable, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incremento derivadas del paso del tiempo, sometiendo con ello a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1” (STC 26/2017, de 16 de febrero, FJ 3). Por consiguiente, los preceptos enjuiciados son declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo las situaciones que carecen de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor.

No han previsto excluir las situaciones que carecen de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor

Tras estas sentencias, y anticipándose a las que han de venir sobre los art. 107 y 110 de la Ley de Haciendas Locales estatal, considero necesario y urgente reformar el IIVTNU, revisando sus reglas para permitir al contribuyente probar la inexistencia de incrementos de valor, evitar errores de salto (art. 56.3 LGT), establecer un criterio que sirva para separar el valor del suelo del de la edificación en las transmisiones de ventas con minusvalías, etc. Así conseguiremos un sistema tributario más justo, y evitaremos los problemas financieros que podría ocasionar a las haciendas locales una declaración de inconstitucionalidad que, además de limitar su capacidad de ingreso mientras no se aprobase otra norma, las obligaría a devolver las cantidades recaudadas por este concepto en los últimos años al tener efectos 'ex tunc' las declaraciones de inconstitucionalidad.

*Luis Díaz-Echegaray López. Profesor de Derecho Financiero y Tributario del CES Cardenal Cisneros