¿Se debe regular el cierre de las centrales de generación eléctrica?
La liberalización del mercado eléctrico en 1998 creó un campo de juego igual para todos, y lo mejor que puede hacer el Gobierno es reducir el riesgo regulatorio y dejar que el mercado funcione
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El Gobierno acaba de sacar a consulta pública un proyecto de real decreto por el que se regula el procedimiento de cierre de centrales de generación eléctrica. Dicha consulta no plantea ninguna medida regulatoria concreta, sino que simplemente pregunta:
1. ¿Considera oportuno mantener operativa una central por motivos de seguridad del suministro, cambio climático e impacto en el precio?
2. ¿Qué procedimiento debería seguirse en el supuesto de que el titular solicite el cierre de una central que es necesaria para el sistema?
El plazo para presentación de escritos finaliza el próximo 15 de septiembre.
Esta consulta parece un tanto anacrónica, en tanto en cuanto la actividad de generación de electricidad es una actividad liberalizada en España desde enero de 1998, hace ya casi 20 años. Y desde entonces no solamente no ha habido problemas de suministro por falta de capacidad de generación sino que el precio del mercado eléctrico mayorista español se ha situado en la media de los precios de países de nuestro entorno. De hecho, en términos reales (descontando la inflación), el precio final del mercado mayorista está básicamente al mismo nivel que en 1998.
La actividad de generación de electricidad es una actividad liberalizada en España desde enero de 1998, hace ya casi 20 años
Este resultado puede resultar chocante para los consumidores domésticos, quienes han visto cómo, entre los años 2007 y 2013, sus facturas se incrementaron en un 70%. Sin embargo, dicho incremento no fue debido a una subida en el precio del mercado eléctrico mayorista. La causa fue un incremento descontrolado en las subvenciones a instalaciones de generación fotovoltaica y termosolar, fruto de un mal diseño regulatorio en 2007 y cuyo coste se esconde en los 'peajes de acceso' que se repercuten en las facturas de los consumidores.
Origen del problema
A los consumidores también les puede sorprender que haya centrales de generación que pueden ser valiosas por su aportación a la seguridad del suministro o a la lucha contra el cambio climático y que, sin embargo, sus propietarios estén pensando en cerrarlas. Esta situación tiene dos causas.
La primera causa es la fuerte penetración de energías renovables que se ha producido a lo largo de los últimos años, que ha ido reduciendo el número de horas de funcionamiento de muchas centrales térmicas convencionales. La caída en sus márgenes ha sido tal que no solo no consiguen recuperar sus inversiones sino que ni siquiera llegan a cubrir sus costes fijos de operación y mantenimiento. Así, actualmente estas centrales no hacen sino generar pérdidas para sus propietarios.
Sin embargo, a pesar de que estas centrales funcionan muy pocas horas al año, tienen un valor estratégico para el sistema eléctrico, debido al carácter intermitente de la generación renovable. En efecto, las centrales eléctricas convencionales son las que aseguran la continuidad del suministro de electricidad para los consumidores cuando no sopla el viento o no brilla el sol.
Sería un despropósito que el Gobierno esgrima de forma populista la seguridad del suministro o el cambio climático para intervenir el mercado
Para incentivar que las centrales con bajas perspectivas de funcionamiento se mantengan operativas y aseguren el suministro, el Gobierno dispone de los denominados 'mecanismos de remuneración de la capacidad', tales como los pagos por capacidad y por disponibilidad. La complicación en España, y segunda causa del actual problema, es que estos pagos han ido siendo reducidos por los sucesivos gobiernos, con el único fin de evitar tener que aprobar incrementos políticamente impopulares en las tarifas eléctricas para financiar los apoyos a las renovables.
Así, en la actualidad, en España, estos pagos no cubren los costes de muchas centrales térmicas con bajas perspectivas de funcionamiento y, en consecuencia, sus propietarios no tienen incentivos para mantenerlas abiertas. A esto se suma que en España no existe una fiscalidad específica sobre el CO2 (como sí existe en otros países de nuestro entorno) que discrimine a favor de las tecnologías limpias, más allá del estímulo (insuficiente, por su bajo precio) del mercado europeo de derechos de emisión.
En el caso de las centrales nucleares en España, su falta de rentabilidad es resultado de una fiscalidad improvisada en 2012, pensada para resolver exclusivamente el problema del déficit tarifario, sin pensar en su impacto sobre la sostenibilidad económica de dichas centrales.
En este contexto, en el cual las decisiones de los sucesivos gobiernos son las que han minado la rentabilidad de las centrales, el hecho de que ahora el Gobierno se preocupe por que una determinada central se mantenga operativa por motivos de seguridad del suministro, cambio climático e impacto en el precio resulta no solo paradójico sino también preocupante.
Es preocupante porque el Gobierno podría estar pensando en la solución menos ortodoxa y más expeditiva, que es 'prohibir' en el BOE el cierre de tales centrales, y esta solución sería contraproducente. En un mercado en el cual el regulador se reserva el derecho a prohibir el cierre de determinadas centrales, los potenciales inversores serán conscientes del riesgo de que se les prohíba cerrar su central cuando deje de poder cubrir sus costes, y ello reducirá la rentabilidad esperada.
Por lo tanto, a corto plazo, prohibir el cierre de centrales evitaría tener que compensar a los generadores por las pérdidas en las cuales están incurriendo, pero a medio plazo se desincentivaría la construcción de nuevas centrales de generación. El resultado sería un mayor coste y una menor seguridad de suministro (justamente el problema que se pretende evitar), en perjuicio de los consumidores.
La perspectiva de la Comisión Europea
La importancia de la libertad de cierre de instalaciones y de los mecanismos de remuneración de la capacidad se encuentra recogida en diversas partes de la normativa europea. Por ejemplo, la propuesta de reglamento del Parlamento Europeo sobre el mercado interior de la electricidad recientemente publicada como parte de su 'Clean Energy Package' recoge, en su artículo 3, que las normas del mercado deben permitir la salida de generadores en función únicamente de la propia evaluación de su viabilidad económica y financiera. Es decir, si una empresa propietaria de una central de generación considera que no va a poder cubrir sus costes, debe tener libertad para cerrar.
Si una empresa propietaria de una central de generación considera que no va a poder cubrir sus costes, debe tener libertad para cerrar
En el mismo artículo 3, la propuesta resalta la importancia de que el diseño del mercado proporcione incentivos adecuados a la inversión en la generación para garantizar la seguridad del suministro.
El artículo 18 de la propuesta también indica que si se anticipa algún problema para la seguridad de suministro, los estados miembros deberán primero identificar y eliminar cualquier distorsión reglamentaria que haya causado o favorecido la emergencia del problema (por ejemplo, los impuestos a la generación o topes a los precios del mercado).
Y si ello no es suficiente y se precisan mecanismos de capacidad, la propuesta indica que estos deberán ser diseñados de forma que causen el menor trastorno posible en el mercado europeo de electricidad. De hecho, las conclusiones de la investigación sectorial de la Comisión Europea sobre los mecanismos de capacidad indican que la Comisión pedirá a los estados miembros que lleven a cabo reformas para acompañar la introducción prevista de mecanismos de capacidad.
¿Regular el cierre o corregir las distorsiones?
Por todo ello, la respuesta a la consulta del Gobierno es que no debe limitarse la libertad de las empresas para cerrar sus centrales si estas no resultan rentables. El único 'procedimiento' que se les debe exigir es que informen al regulador de su decisión tan pronto como la tomen.
No debe limitarse la libertad de las empresas para cerrar sus centrales si estas no resultan rentables
¿Y si al Gobierno le preocupa que los generadores pudieran querer cerrar centrales que pueden ser necesarias para la seguridad del sistema o para mitigar el cambio climático? La respuesta es simplemente que debe diseñar mecanismos de capacidad y disponibilidad, e imponer impuestos a las centrales más contaminantes, de modo que los incentivos de las empresas coincidan con los del sistema eléctrico.
Evidentemente, si el valor de la central para el generador coincide con el valor de la central para el sistema eléctrico, los generadores no querrán cerrar centrales cuya presencia sea beneficiosa para el sistema.
Intervencionismo vs. liberalización
Conviene recordar que desde la liberalización del mercado eléctrico en 1998 se ha producido una importante entrada de nuevos generadores y nuevos agentes, atraídos por la promesa de un mercado liberalizado en el que las decisiones de los agentes, y no las decisiones del Gobierno, son las que determinan el éxito o fracaso de las empresas.
Debe permitir la libertad no solo 'de entrada' sino también 'de salida' y retribuir a todos los generadores por los servicios que proporciona
Sería un despropósito que ahora, tras 20 años de mercado liberalizado, el Gobierno esgrimiera, de forma populista, el argumento de la seguridad del suministro, el cambio climático o el impacto sobre el precio del mercado para justificar una intervención del mercado eléctrico, eligiendo qué centrales pueden cerrar y cuáles no, o a cuáles de ellas apoyar con un pago complementario y a cuáles no.
La liberalización del mercado eléctrico en 1998 creó un campo de juego igual para todos, y lo mejor que puede hacer el Gobierno para proteger los intereses de los consumidores es reducir el riesgo regulatorio y dejar que el mercado funcione. Para ello debe permitir la libertad no solo 'de entrada' sino también 'de salida' y retribuir a todos los generadores por los servicios que proporcionan, sin erigirse en una 'mano invisible' que, con intereses más o menos cuestionables, determine qué empresas ganarán y cuáles perderán.
*Óscar Arnedillo Blanco es director gerente en NERA Economic Consulting.