Tribuna
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De lo extraordinario a lo ordinario en la financiación de las comunidades autónomas
Ante la fuerte necesidad de liquidez de las entidades territoriales y sus impagos generalizados, los MEL dieron respuesta a este problema de forma centralizada y coordinada
El año 2018 ha comenzado con fuerte inercia en el ritmo de avance de la economía española después de tres años de crecimiento del PIB superior al 3%, ahora en un contexto europeo y mundial favorable. Además, como resultado de las reformas económicas acometidas en años anteriores, el desempeño de nuestra economía se sitúa por encima de la media de la eurozona y su progresión está asentada en bases más sólidas; así lo demuestran, por ejemplo, la capacidad de financiación frente al resto del mundo, la elasticidad unitaria entre crecimiento y creación de empleo, el destacado aumento de las exportaciones de bienes y servicios, la consecución de un superávit primario y el importante desapalancamiento experimentado por el sector privado.
No obstante, si bien el nivel de PIB de la economía española se sitúa ya por encima del previo a la crisis, no es aún el caso del consumo, por lo que todavía le queda recorrido de recuperación. Así, desde mi punto de vista, el crecimiento robusto va a prolongarse durante todo 2018, permitiendo tres hitos relevantes: el incremento del PIB se acercará de nuevo al 3% por cuarto año consecutivo, la creación de más de 450.000 puestos de trabajo adicionales y la salida del procedimiento de déficit excesivo en el marco de la UE.
Para conseguir alargar este ciclo económico en el que ahora nos encontramos, es preciso articular reformas adicionales que permitan extenderlo en el medio plazo. Persisten todavía importantes desafíos, tales como la reducción de la aún muy elevada tasa de paro, el preocupante envejecimiento de la población y la gran disrupción en torno a la transformación digital y su impacto sobre la competitividad, que requieren de grandes consensos para adoptar los cambios necesarios que contribuyan a hacerles frente.
En este buen momento económico, la incertidumbre en el terreno político es mucho mayor. Con un Gobierno en minoría y en un contexto político todavía lastrado por la situación en Cataluña, es muy poco probable, aunque sea muy necesario, que vaya a producirse una aceleración en la implementación de reformas, algunas de las cuales datan ya de hace unos años, fundamentalmente del periodo 2012 a 2014.
En este escenario todavía sería posible avanzar en dos grandes acuerdos que, entiendo, pueden constituirse en los principales ejes de reformas posibles. En primer lugar, un acuerdo sobre los Presupuestos Generales del Estado 2018 para dar cumplimiento a los objetivos fiscales dentro de la senda de crecimiento económico previsto para los próximos años. Y, en segundo lugar, un acuerdo para una completa revisión del sistema de financiación autonómica, de enorme importancia no solo para el sector público sino también con muchas implicaciones para el sector privado, por el lado de los ingresos y de los gastos. Se trata nuevamente de consolidar las relaciones del Estado con las comunidades autónomas y asegurar la provisión de los servicios públicos fundamentales por parte de las mismas (donde destacan la sanidad y la educación) a lo largo de todo el ciclo; y que va intrínsecamente unida al futuro de los mecanismos extraordinarios de liquidez (MEL).
Los MEL, primero los Fondos de Pago a Proveedores y el Fondo de Liquidez Autonómica después, diseñados y puestos en marcha por el Ejecutivo desde comienzos del año 2012, han jugado un papel destacado como iniciativa muy innovadora de política económica para la recuperación de la economía. Y es que a finales de 2011 existían serias dudas sobre la sostenibilidad financiera de las entidades autonómicas y locales. El crecimiento de su endeudamiento estaba siendo muy rápido y los mercados estaban penalizando sus emisiones de deuda hasta niveles que comprometían los objetivos generales de la política económica nacional. Muchas comunidades autónomas y también ayuntamientos se financiaron dejando de pagar a sus proveedores.
Ante la fuerte necesidad de liquidez de las entidades territoriales y sus impagos generalizados, los MEL dieron respuesta a este problema de forma centralizada y coordinada, puesto que si bien los mercados financieros estaban cerrados para muchas comunidades autónomas, no era el caso del Tesoro. Este actuó de sofisticado intermediario financiero, captando el dinero que los bancos estaban recibiendo del Banco Central Europeo, para hacer frente directamente a las facturas pendientes de pago con los proveedores acumuladas por ayuntamientos y comunidades autónomas, facilitándoles adicionalmente la liquidez necesaria para sus refinanciaciones.
Pero los MEL llevaban también implícitas importantes garantías y una fuerte condicionalidad. Para hacernos una idea rápida de la magnitud del programa, los mecanismos extraordinarios de liquidez han proporcionado a las comunidades autónomas, desde su activación en el año 2012 y hasta el cierre de 2017, un total de 190.029 millones de euros.
Sin una clara apuesta por la recuperación de la credibilidad a través del mayor compromiso con la estabilidad presupuestaria nunca habría sido posible la implementación de los nuevos mecanismos extraordinarios de apoyo financiero a entidades territoriales, que inyectaron liquidez a la economía en un momento crítico, contribuyeron a resolver el problema de la morosidad y sirvieron, a su vez, como palanca sobre la que desarrollar el control jurídico, presupuestario y financiero de las mismas para el cumplimiento de los objetivos presupuestarios. Las dificultades financieras que experimentaban los niveles subcentrales de la Administración se convirtieron en una sólida justificación de la necesidad de redefinir y reforzar el concepto de colaboración y coordinación entre el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Al mismo tiempo, se produjo una profunda y muy positiva transformación de la arquitectura financiera pública y de la institución presupuestaria.
Los mecanismos extraordinarios de liquidez son instrumentos, en su inicio, de participación voluntaria para las CCAA, respetando así el principio de autonomía financiera de las mismas y los postulados de nuestra Constitución. Sin embargo, aquellas comunidades abocadas a pedir ayuda o incumplidoras con sus pagos han debido hacer frente a la importante condicionalidad que conlleva el acceso a los mismos, constituyendo garantías relevantes y la aprobación de los correspondientes planes de ajuste.
La condicionalidad, recogida desde un primer momento en los decretos-leyes de constitución de los fondos, así como en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria con su base en el artículo 135 de la Constitución, se convierte en el nuevo marco jurídico de referencia. Así se han podido justificar, a modo de ejemplo, la reciente intervención de las cuentas de la Generalidad de Cataluña o las modificaciones exigidas al presupuesto del Ayuntamiento de Madrid. Asimismo, han constituido un destacado elemento de transparencia al regularizar unas deudas que, en muchas ocasiones, no estaban reflejadas adecuadamente en la contabilidad pública de las CCAA y al poner en marcha indicadores como el periodo medio de pago a proveedores.
No obstante, el endeudamiento de las comunidades autónomas se ha visto afectado de modo creciente como consecuencia de la implementación de los MEL. Así, el año 2011 cerró con un nivel de deuda autonómica que se situaba en el 13,6% del PIB, frente al 24,7% del PIB en el tercer trimestre de 2017, situándose en los extremos Valencia, con el 41,3%, y el País Vasco y Madrid, ambas ligeramente por debajo del 15%. En el conjunto de las comunidades autónomas, el protagonismo de los MEL ha ido creciendo de modo importante, pasando de representar el 18,1% del total de la deuda autonómica en 2012 hasta el actual 56,1%.
Ahora, ya en 2018, la situación económica es muy diferente. La economía española atraviesa un ciclo de elevado crecimiento, los tipos de interés siguen en niveles históricamente bajos gracias a la política monetaria aún expansiva del BCE, los ingresos de las CCAA llevan ya creciendo varios años como consecuencia directa de la recuperación y los mercados se muestran de nuevo dispuestos a financiar su deuda. Sin embargo, y pese a que nacieron como mecanismo extraordinario, cinco años después los MEL siguen coexistiendo con los mecanismos ordinarios de financiación para las CCAA, en algunos casos incluso desplazándolos, y algunas comunidades autónomas siguen utilizándolos de forma recurrente.
Y es que los MEL, definidos en su momento como medida extraordinaria de liquidez, son un mecanismo cuya aplicación plantea diversos y profundos debates en materia económica. Por un lado, se enfatizan los incentivos perversos que genera el sistema actual sobre el cumplimiento con los objetivos de déficit y sobre los posibles comportamientos discrecionales en materia impositiva y de gasto por parte de las administraciones subcentrales. Por otro lado, el papel actual del Estado como avalista a través de este tipo de mecanismos podría estar disuadiendo a muchas comunidades autónomas de acudir al mercado para financiarse. Y ante el aumento del efecto de riesgo moral, las CCAA tienen que volver a ser capaces de captar fondos en el mercado, puesto que la disciplina de mercado, a pesar de sus limitaciones, es un mecanismo que surge para limitar el riesgo de impago de los prestatarios. Además, los MEL no pueden transformarse en un sustitutivo imperfecto de la reforma del sistema de financiación autonómica.
Así, si los MEL han supuesto durante estos años un necesario anticipo de fondos, es preciso que en el momento cíclico actual, donde los ingresos de las CCAA están creciendo, estas hagan frente a la devolución de dichos anticipos. Pero en el debate para la reforma del sistema de financiación habrá que analizar también, en primer lugar, qué CCAA han sido más dependientes de los mecanismos extraordinarios, lo que claramente se refleja al analizar el peso de estos mecanismos sobre los ingresos corrientes y la deuda de cada comunidad. Y, en segundo lugar, a qué se ha debido, si ha estado relacionado con la provisión de los servicios fundamentales prestados por las CCAA para los cuales no contaban con suficiente financiación o por otras razones vinculadas a la falta de eficiencia en la gestión de los recursos públicos y/o decisiones discrecionales de gasto. De hecho, algunas CCAA no han tenido ni siquiera que hacer uso de estos mecanismos, o lo han hecho de modo muy limitado.
En el contexto político y económico actual, la reforma del sistema de financiación autonómica y la eliminación progresiva de los mecanismos extraordinarios de liquidez van a jugar un papel fundamental en el establecimiento del marco económico en que las comunidades autónomas desarrollan su actividad. Los MEL han supuesto un excelente instrumento de política económica para hacer frente a una de las etapas más delicadas de la historia de la economía española.
Ahora, del mismo modo que el Banco Central Europeo comienza a poner límites al crecimiento de su balance, también el Estado debe poner un límite al crecimiento de su posición acreedora frente a las comunidades autónomas. Para ello, lo extraordinario tiene que volver a ser ordinario, apoyados de modo permanente por todos los mecanismos de control introducidos, por las nuevas reglas fiscales, así como el principio de condicionalidad, que tanto han contribuido al reforzamiento de la institución presupuestaria y que deben asegurar la sostenibilidad financiera de nuestras autonomías, así como del conjunto de las administraciones públicas.
*Ricardo Martínez Rico, presidente de Equipo Económico.