La historia interminable de la plusvalía municipal

El 2 de abril se publicó en el BOE la decisión del Tribunal Constitucional (TC) de admitir a trámite una cuestión de inconstitucionalidad relacionada con el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (en adelante, plusvalía municipal). La cuestión, elevada al conocimiento del TC por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 32 de Madrid, mediante auto de 8 de febrero de 2019, plantea fundados indicios de que la regulación vigente de la plusvalía municipal atenta contra el principio constitucional de capacidad económica (artículo 31.1 CE). Están en juego la determinación actual de la base imponible y el subsiguiente proceso de liquidación del tributo.

El asunto no tendría nada de extraordinario si no fuera porque el TC ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión que ahora suscita el Juzgado 32 de Madrid. Así lo hizo en una sentencia dictada el 11 de mayo de 2017 (STC 59/2017), respondiendo a una cuestión de inconstitucionalidad planteada entonces por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Jerez de la Frontera. Sin embargo, en esa ocasión el TC cometió un gravísimo error, incurrió en el defecto denominado 'incongruencia omisiva'. El TC, obviando las peticiones completas del juzgado, limitó su examen únicamente a los artículos 107.1 y 107.2.c) de la Ley de Haciendas Locales (LHL), declarando su inconstitucionalidad y nulidad parciales. El TC echó el freno de mano y solo anuló la sujeción legal de plusvalías inexistentes (decrementos).

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El TC rehusó analizar el sistema de liquidación de la plusvalía municipal y contrastar —con la excepción de los decrementos, ya mencionados— su presunción de inocencia con el apotegma constitucional de capacidad económica. No solo defraudó —con independencia del resultado final de su fallo abortado— las expectativas adheridas a la cuestión auspiciada por el juzgado andaluz. También hizo caso omiso de su propia ley orgánica, que le permite “fundar la declaración de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso” (artículo 39, dos LOTC).

El TC debería haber sometido al test de constitucionalidad la regulación de la plusvalía municipal bajo la perspectiva del derecho a la propiedad privada (artículo 33.1). Como el TC se hizo el muerto flotando en un océano de problemas constitucionales que se estrellaron en los bajíos de los grandes intereses municipales, parecía que la STC 59/2017 había puesto un tapón hermético a la botella de los litigios que siempre ha suscitado la pésima regulación de este impuesto local.

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A veces son los órganos judiciales, en general, y el TC, en particular, los principales adversarios del derecho a la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE). La STC 59/2017 llevó el caos a los negocios jurídicos sujetos a la plusvalía municipal. Resoluciones judiciales contradictorias, vacío normativo, una sentencia del Tribunal Supremo (TS), dictada el 9 de julio de 2018, manifiestamente mejorable y una iniciativa parlamentaria de ínfima categoría que no cuajó por la disolución anticipada de las Cámaras. La mejor demostración de este marasmo es que la pelota ha vuelto al tejado del TC al desautorizar un pequeño juzgado de Madrid la doctrina sentada, con más pena que gloria, por el TS en su resolución de julio de 2018.

Los hechos

El origen de la cuestión es una liquidación por plusvalía municipal girada a cargo de un particular por el Ayuntamiento de Majadahonda (Madrid), por importe de 3.560,02 euros. El impuesto se devengó por la venta de una vivienda producida el 15 de febrero de 2017, por precio de 70.355 euros. Dicho inmueble había sido adquirido el 30 de enero de 2003, por precio de 66.111,33 euros. Luego la diferencia entre ambas partidas —el beneficio 'bruto'— importó la suma de 4.243,67 euros (el auto yerra y cifra la diferencia en 4.343,67 euros).

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No obstante, según el artículo 107 LHL (base imponible), resultó una plusvalía de 17.800,20 euros, que produjo a tenor del artículo 108 LHL (tipos de gravamen y cuotas) un líquido a ingresar de 3.560,02 euros. Una cantidad que representa el 83,89% del beneficio real, “todo ello sin tener en cuenta otros gastos necesarios y sin contemplar la actualización de la inflación”. Si se computan dichos gastos, tanto los relativos a la adquisición como los de la transmisión del inmueble (769,77 euros), el beneficio neto real arroja la cifra de 3.473,90 euros, es decir, una cantidad inferior a la cuota exigida por el Ayuntamiento de Majadahonda.

Las dudas de constitucionalidad

Las siete páginas del auto de 8 de febrero de 2019 pivotan alrededor del principio de capacidad económica, que se desglosa en tres subapartados.

1.- Interdicción de la confiscatoriedad

Tanto la Constitución española (artículo 33.1) como la Carta Europea de Derechos Fundamentales (artículo 17.1) amparan, sin menoscabo de su función social, el derecho a la propiedad privada. En el caso de autos, es evidente que la liquidación 'agota' la riqueza aflorada por la realización del hecho imponible. Debe hablarse, más que de la aplicación de un tributo, de una autentica 'expropiación' (sin pago de justiprecio). Un poder público se queda con el 100% de la riqueza generada por el contribuyente (y exige una paga extra), despreciando las garantías individuales relativas a un “sistema tributario justo” y a la prohibición del “alcance confiscatorio” de los tributos (artículo 31.1 CE). El Tribunal Constitucional de Alemania declaró en 1995 la inconveniencia de establecer tipos de gravamen superiores al 50% de la renta, “porque de lo contrario [el ciudadano] pasaría de ser 'solidario' a trabajar para los demás”. En nuestro caso, el contribuyente, además de afrontar el pago de la plusvalía municipal, habrá satisfecho la cuota del IRPF correspondiente a la ganancia obtenida en la venta del inmueble.

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2.- Exoneración de las plusvalías ficticias

Íntimamente ligado al apartado anterior se haya la prohibición constitucional de gravar rentas o patrimonios inexistentes. El sistema fiscal puede someter a tributación rentas potenciales pero nunca rentas ficticias. La regulación de la plusvalía municipal gira sobre dos elementos artificiales. En cuanto a la valoración del suelo urbano, prescinde de su valor real o de mercado y solo tiene en cuenta su valor catastral. Por otra parte, el incremento de valor aumenta, no según las fluctuaciones del mercado, sino, arbitrariamente, por el factor tiempo, por la duración de la conservación del inmueble en el patrimonio de su dueño. Se producen así muchas anomalías legales. ¿O no resulta inexplicable, por ejemplo, que la cuota a ingresar sea la misma para una transmisión que ha devengado un beneficio real del 1% y para otra en la que su vendedor ha obtenido una ganancia del 50%?

3.- Prohibición de la regresividad

La plusvalía municipal es un tributo directo que grava el aumento de valor de un terreno urbano que se manifiesta al realizarse su enajenación. La naturaleza jurídico-económica de la plusvalía exige necesariamente, como dice el auto sobre el que deliberará el TC, “una relación entre la capacidad económica del contribuyente y la tributación efectiva”. En la actualidad, “el sistema legal de cálculo de la cuota es indiferente y ajeno al incremento real obtenido”. La “relación” aludida pertenece al ámbito del artículo 31.1 CE. El tributo cuestionado no puede ignorar la aplicación efectiva de los principios de igualdad y progresividad, una dupla que se traduce en una máxima única y sencilla: quien gane más deberá pagar más.

Opinión

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Para terminar, una sugerencia

El Auto está embarazado de buenas razones jurídicas y no puede descartarse que tenga éxito, total o parcial. Si el TC estima la cuestión y declarara inconstitucional y nulo alguno de los preceptos impugnados, sus efectos temporales, si no los restringe el mismo TC, no serán únicamente de futuro. En caso de nulidad, probablemente la sentencia constitucional tendrá eficacia 'ex tunc'. En ese caso, el TC giraría su cabeza hacia atrás, siempre que las cuotas reclamadas por la plusvalía municipal no hubiesen prescrito o alcanzado firmeza administrativa.

Hay dos sistemas legales para cobrar la plusvalía: mediante liquidación municipal o a través de autoliquidación efectuada por el contribuyente. Si alguien siente una intuición feliz, quiere jugar a los dados y no está dispuesto a rendirse antes de que se pronuncie el TC, debe: 1) en caso de liquidación municipal, formular contra la misma recurso de reposición o reclamación económico-administrativa en el plazo de un mes desde su notificación; 2) en caso de autoliquidación, solicitar su rectificación administrativa antes de que transcurra el plazo de prescripción (cuatro años desde el término del plazo voluntario para autoliquidar). Sea como fuere, el interesado deberá alegar la —hipotética— inconstitucionalidad de la regulación legal vigente.