Pensiones actualizables y sostenibles
La cuestión de fondo es si el sistema español puede asumir el coste de la actualización periódica de sus pensiones sin que se agudicen los riesgos sobre su equilibrio a largo plazo
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Una vez más, como habitualmente sucede en periodos electorales, el debate sobre las pensiones vuelve a abrirse camino. En esta ocasión, la discusión presenta dos direcciones. Una de ellas se preocupa por la forma mientras que la otra pretende atender al fondo. Por supuesto, las formas en que se toman las decisiones públicas no son un asunto poco importante en democracia.
El Gobierno en funciones ha anunciado su intención de proceder a revalorizar las pensiones de acuerdo con la evolución del IPC (se supone que en esta ocasión se está refiriendo a la inflación prevista para el próximo año) incluso aunque se dé la circunstancia de que todavía permanezca como Gobierno en funciones, y al hacerlo se han desatado las consiguientes objeciones. Sin embargo, aquí reside una de las novedades del debate, una parte de las críticas no se han referido tanto al fondo del asunto —¿hay o no que revalorizar las pensiones con arreglo a la evolución de los precios?— sino a la capacidad del Gobierno para tomar una medida de esa relevancia incluso cuando todavía no ha sido investido por la Cámara.
Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional han venido a configurar una doctrina que respalda ampliamente la capacidad del Gobierno para disponer de los instrumentos de revalorización de la cuantía de las pensiones a través de la figura del decreto-ley. Gobiernos de distinto signo político han utilizado esta vía para suspender la aplicación de la revisión de la cuantía de las pensiones establecida en la legislación vigente o alterar su actualización cuando los precios rebasaban en el transcurso del año el límite previsto inicialmente. Si algún grupo parlamentario (con 50 diputados o igual número de senadores) u otra institución legitimada objetara una medida como la reseñada, el recurso ante el Tribunal Constitucional abriría la vía de su pronunciamiento de acuerdo con lo establecido en nuestra legislación.
El debate crucial en este asunto no reside, pues, en la forma. La cuestión de fondo es si el sistema español puede asumir el coste de la actualización periódica de sus pensiones sin que se agudicen los riesgos sobre su equilibrio a largo plazo. Y, en nuestra opinión, el ejercicio no consiste en saber cuánto cuesta revalorizar las pensiones en un horizonte de 15 o 20 años, eso ya lo sabemos. Al cabo de 20 años, un sistema que mantenga congeladas sus pensiones costaría un 35% menos (en torno a 2,5 puntos de PIB) que otro que las revisara cada año el 1,5%. La pregunta derivada es para qué queremos un sistema de pensiones que congele la cuantía inicial de la pensión durante todo el resto de la vida de los jubilados, los actuales y los futuros. Unos jubilados que vivirán de media más de 20 años tras haber alcanzado la edad de retiro y que se encontrarán con que su pensión puede haber visto reducida su capacidad de compra en alrededor del 40% durante sus últimos años de vida.
La pregunta es para qué queremos un sistema de pensiones que congele la cuantía inicial de la pensión durante el resto de la vida del jubilado
Algunos tratan de reducir el impacto real de una política de congelación 'de facto' de las pensiones aduciendo que, al fin y al cabo, el escenario de evolución a plazo de la inflación es el de un nivel de precios estancado secularmente, y la congelación no tendría efectos reales en un mundo semejante. Sin embargo, si ese fuera el futuro más previsible, tampoco habría razones para temer una política de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones que no tendría que responder a movimientos significativos en el nivel de precios. A lo que hay que temer, en mucha mayor medida, es a un estancamiento en el crecimiento económico y en la productividad del trabajo, porque en ese contexto la demografía española y europea impulsarían el gasto en pensiones, y en otros significativos renglones del gasto social, a niveles tan altos que podrían poner en peligro la sostenibilidad del Estado de bienestar que tanto esfuerzo ha costado edificar.
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De ahí que la estrategia de reformas en el sistema de pensiones español debe volver, en un espacio de consenso político y social, a continuar el camino emprendido en la reforma de 2011. Es inútil mantener una reforma, la llevada a cabo en 2013, que, alejada en toda medida de sostén político y social, descansaba única y exclusivamente en una política de congelación a plazo de la cuantía de las pensiones. De lo que se trata es de continuar con las políticas que sustentaban las reformas de 2011: consenso, alargamiento progresivo del periodo de cómputo hasta alcanzar toda la vida laboral, diseño de un factor de sostenibilidad más complejo que el que se realizó en 2013 (que se limitaba a reducir la pensión a medida que crece la esperanza de vida) y, junto a ello, poner en pie una estrategia financiera a medio plazo que establezca las condiciones para una asunción progresiva del nivel actual de déficit (en buena medida no directamente vinculado a las prestaciones contributivas del sistema) por parte de los ingresos del Estado para evitar que el nivel de las cotizaciones sociales no tenga que crecer adicionalmente.
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En cierta medida, la situación actual tiene algún paralelismo con la que España atravesó durante el último cuarto del pasado siglo. A lo largo de la década de los años sesenta y setenta del siglo XX, la financiación del proceso de expansión del gasto sanitario descansó sobre los ingresos del sistema de Seguridad Social. La primera gran red hospitalaria pública, más allá de la existente en el ámbito municipal y provincial (financiada por algunos municipios y, sobre todo, las diputaciones provinciales), fue una red creada con los ingresos procedentes de las cotizaciones sociales de empresas y trabajadores. Ello fue posible en la medida en que el gasto en pensiones presentaba niveles suficientemente bajos y el sistema tenía un significativo excedente si solo hubiera soportado el gasto en pensiones. Pero cuando el gasto en sanidad alcanzó niveles que superaban entonces el 5% del PIB (prácticamente la mitad de los ingresos por cotizaciones), se hizo necesario transformar el modelo.
Fue la Ley General de Sanidad de 1985 la que, al universalizar las prestaciones sanitarias, concedió insuflar un nuevo aliento financiero al sistema de Seguridad Social, que permitió incluso reducir los tipos de cotización, al establecer la financiación tributaria de prácticamente la totalidad del gasto sanitario. Nadie se atrevió entonces a afirmar que el sistema de Seguridad Social español estaba en quiebra cuando durante más de un cuarto de siglo contribuyó a construir un sistema sanitario moderno, y muy eficiente en términos comparados, financiado en lo esencial por cotizaciones sociales.
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Ahora corresponde hacer una operación similar asumiendo desde los ingresos tributarios una parte de los gastos del sistema de pensiones que no deben, ni pueden, descansar sobre las espaldas del sistema de Seguridad Social. Ello exigirá, como ocurrió a partir de 1985, mayor esfuerzo —sí, mayor esfuerzo fiscal—, hay que ser valientes y decirlo con claridad. El reto de lograr mantener un sistema de protección social como el construido en Europa durante la segunda mitad del siglo XX, y en España con un retraso de alrededor de dos décadas, es enorme. Pero nadie puede asegurar, desde la razón, que nuestro sistema de pensiones es insostenible.
*Valeriano Gómez, economista y exministro de Trabajo.
*Santos Miguel Ruesga, catedrático de Economía Aplicada (Universidad Autónoma de Madrid).