La carrera por los fondos europeos

Publicado definitivamente el Real Decreto-ley 36/2020 cuando el año pasado declinaba, arranca la carrera de los fondos europeos, que se reactivará en estos primeros meses de 2021. Hay mucha incertidumbre y no pocas dudas, pero aun así no solo la Administración General del Estado y sus entidades del sector público, sino buena parte de los gobiernos autonómicos y algunos locales, ya se han lanzado a diseñar catálogos más o menos ambiciosos de proyectos con la finalidad de competir en una carrera para la cual las reglas, tanto nacionales como europeas, aún no son suficientemente precisas.

Deben construirse proyectos que se alineen correctamente con los objetivos del Plan de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea y del plan nacional, así como de las distintas instituciones que los promuevan, que tengan sentido y cuenten con propósitos definidos en sus inversiones, pero a su vez que promuevan escenarios creíbles de reformas estructurales e institucionales. No basta con elegir proyectos tractores o que tengan capacidad de arrastre económico, es necesario vincular esas inversiones con un acabado sistema de reformas estructurales del sector público y privado. Para más dificultad, los fondos deben estar comprometidos en un breve plazo, entre 2022 y 2024.

Opinión

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Respecto a la contratación pública, pese a su calificativo de 'cuello de botella', por la dificultad de adjudicar y ejecutar causada por la sobrerregulación y burocratización, no se han introducido reformas eficaces. Se elevan las cuantías de procedimientos simplificados, hay una declaración de urgencia 'semiautomática', pero que opera reduciendo el plazo de participación ya de por sí escaso en grandes proyectos.

Con ello, se da muestra de que la intención del legislador es que una parte importante de los recursos financieros que terminen vinculados a estos proyectos se distribuya vía subvenciones y otra a la contratación pública. Todo apunta más a lo primero que a lo segundo.

La figura clave de este proceso son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (Perte), que abren de par en par la puerta a que una parte sustantiva de los fondos europeos se vehicule a través de subvenciones, combinando una gestión empaquetada en grandes proyectos, lo que hace más factible su reparto, seguimiento y control, facilita la suma de actores institucionales y empresas o la colaboración público-privada, así como permite que los citados fondos europeos puedan ser más absorbibles y no se pierdan en una maraña de gestión burocrática y de procedimientos llenos de cargas administrativas, controles internos y burocracia exasperante, al no estar dotadas las administraciones públicas de herramientas modernas de gestión. Pero el diseño normativo de los Perte es ambiguo, sorprendiendo, además, que al contrario que muchos aspectos de la norma, tienen vocación de permanencia y van más allá del marco financiero plurianual 2021-2027.

La figura clave son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica

Son aprobados por Consejo de Ministros y las entidades que quieran beneficiarse de tales transferencias financieras deben registrarse en ese instrumento único dependiente del Ministerio de Hacienda. Ello plantea interrogantes sobre la coherencia de este modelo con el sistema de reparto competencial. La inscripción en el registro de los Perte comporta la posibilidad de ser beneficiario de subvenciones, lo cual orillaría la contratación pública y, en consecuencia, la aplicación de la LCSP. Para la inscripción, se deben cumplir una serie de exigencias (aún indefinidas) y poder participar, así, en los procesos de concurrencia competitiva en materia de subvenciones, cuando sean de aplicación. Todo ello plantea dudas sobre la diferente naturaleza de las subvenciones y contratos, y sobre la posibilidad de utilizar fórmulas no contractuales para adjudicar los Perte. Seamos honestos, las bases de la competencia no son las mismas y la concurrencia en materia de subvenciones tiene otras claves, sin duda menos exigentes en algunos casos; pueden caber márgenes de discrecionalidad en las adjudicaciones de tales subvenciones (depende de cómo estén redactadas las bases reguladoras y las respectivas convocatorias) o, incluso, excepciones (como ya se apuntan) de no competitividad o de competitividad relativa.

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Si los Perte son el instrumento central para vehicular la atracción y gestión de fondos, así como la colaboración público-privada, los instrumentos dispuestos para gestionar contingentemente tales fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia son escasamente efectivos para tal finalidad, combinando instrumentos jurídico-públicos que consolidan presupuestariamente con otros que están fuera o pueden estarlo (depende de cómo se vertebren), con problemas de adecuación al marco general de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, pero cuya idea-fuerza es, al parecer, diseñar una estrategia de huida de la contratación pública, que se concreta en la entronización del sistema de subvenciones.

Un aspecto importante es que la movilización de ingentes recursos financieros debe venir acompañada, asimismo, por “la reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión”. Al riesgo habitual, se suma el de efectuar estos gastos en un plazo breve, como aquí se exige, lo que puede multiplicar estos riesgos, como así expuso el Tribunal de Cuentas Europeo (dictamen 6/2020). El sistema debería venir acompañado de medidas concretas para asegurar la integridad y para evitar durante todo el ciclo de vida de estos instrumentos correcciones financieras que pudieran obligar a devolver los fondos por mala gestión.

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Por otra parte, para articular de esta forma la colaboración público-privada, se alude a figuras ya previstas en la normativa actual, como el recurso a las “agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad”, la creación de consorcios en los términos establecidos en la LRJSP y las sociedades de economía mixta, pero estas solo cuando se trate de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios. Y a esta panoplia de instrumentos se le deben añadir las agencias estatales que han sido 'repescadas', con notables singularidades, por la Ley 11/2020, de PGE para 2021.

En conclusión, construir sólidamente un Perte requiere tener en cuenta que tales proyectos de inversión deben venir acompañados de programas de reforma que afecten al tejido económico-social o a la Administración Pública, y de sistemas de integridad institucional que apuesten por la prevención de riesgos y por la incorporación de la Directiva 2019/1937, del estatuto del denunciante. Olvidar esto es presentar proyectos parcialmente desnudos, cubriendo solo la parte material de aquellos sin adquirir los necesarios compromisos para que el país y su propio sector público se transformen realmente, y que la gestión de tales proyectos sea realizada con parámetros de integridad y eficiencia. En definitiva, lo importante, por consiguiente, es armar bien tales proyectos. E, igualmente, en lo atinente a la forma de llevar a cabo las contrataciones oportunas para la ejecución del plan, deberá estarse no solo a la utilización de los procedimientos.

*Rafael Jiménez Asensio y Francisco Javier Vázquez Matilla son consultores del sector público.