Una nueva ronda de diálogo social (III): el segundo pilar de los sistemas de pensiones

1.Introducción

El diálogo social se ha venido ocupando de forma continuada a lo largo de varias décadas del funcionamiento y el diseño de los sistemas públicos de pensiones a través de numerosos procesos de reforma, como poníamos de manifiesto en nuestro anterior artículo en El Confidencial. Aunque todavía de manera insuficiente en términos comparados, en España se han desarrollado otras formas de cobertura de rentas a las personas mayores, ya retiradas de la actividad laboral o mercantil. Nos referimos al ahorro acumulado en los denominados fondos de empleo impulsados con desigual éxito desde el punto de vista financiero en el ámbito de los países desarrollados. La Unión Europea se ha hecho eco de este tipo de formas de ahorro para la jubilación y viene recomendándolos con profusión para todos los países, con el fin de aliviar la carga que sobre los sistemas públicos supone la financiación de las pensiones, particularmente, en los sistemas denominados de reparto.

Por supuesto, el diálogo entre los interlocutores sociales y el Gobierno no podía quedarse al margen de la regulación y promoción de estos instrumentos que en algunos lugares juegan un papel destacado entre los recursos disponibles para las personas jubiladas. Así lo ha ido reconociendo en sucesivos textos legales la normativa española y europea que los regula, señalando la negociación colectiva entre empresarios y trabajadores como el marco idóneo para poner en marcha planes de pensiones complementarias que alimenten los fondos de empleo.

2. Regulación e intento de impulso a los fondos de empleo

Los fondos de pensiones complementarios, alimentados con recursos de los trabajadores y de las empresas, muestran un perfil diferenciado según el grado de obligatoriedad en su implantación. Allí donde los sistemas públicos conllevan la obligatoriedad de contribuir a los mismos, su importancia cuantitativa y patrimonial relativa resulta elevada. Cuando observamos el panorama tipológico de los sistemas de pensiones en la Unión Europea existe una correlación estrecha entre volumen de recursos de los fondos de empleo y obligatoriedad de estos para todos los empleados. Desde tal perspectiva no es de extrañar que, en el caso español, donde tienen carácter voluntario, su importancia relativa sea todavía reducida.

El primer esfuerzo de regulación de estos fondos en España se materializó en la Ley 8/1987, de Regulación de Planes y Fondos de Pensiones, en que se abordaba el funcionamiento tanto de los planes individuales como de los de empleo, sin mostrar diferencias significativas en cuanto al tratamiento fiscal, jurídico y financiero de ambos.

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El último hito en este terreno lo constituye Ley12/2022, de Regulación para el Impulso de los Planes de Pensiones de Empleo, que ha modificado el texto refundido de la ley de 1987, con la finalidad explicita de promover de forma específica la importancia de estos planes. El objetivo declarado en la nueva regulación es extender “los instrumentos de previsión social complementaria, generando una senda de diferenciación con normas específicas para los distintos ámbitos”, en línea con el interés creciente de las autoridades comunitarias, interesadas en expandir el denominado segundo pilar de los sistemas de pensiones.

La Comisión Parlamentaria del Pacto de Toledo, ha insistido en ello en varias ocasiones, la última de ellas en la recomendación 16ª de su acuerdo de 2020, proponiendo el impulso, de forma preferente, de los planes de empleo sustentados en la negociación colectiva, e instando a dotarles de un “régimen fiscal y jurídico adecuado y diferenciado”. Junto a ello, diferentes normas han modificado el sistema público de pensiones incorporando propósitos relacionados con la promoción de estos fondos de empleo (como la reforma de 2011 que recogía una recomendación para impulsar la prevención social empresarial a través de instrumentos similares a la conocida como “mochila austriaca”). Más recientemente, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia recogía el compromiso de realizar una “revisión e impulso de los sistemas complementarios de pensiones”. La aludida ley de 2022 es el resultado de este compromiso.

3. Pero los fondos de empleo no avanzan

Sin embargo, más allá de los discursos políticos y la dinámica normativa de estos instrumentos, el ejemplo español no parece indicar que constituya una opción de ahorro atractiva. A fin de cuentas, no dejan de ser mecanismos de ahorro individual o familiar, que compiten con otras modalidades de obtener rentabilidad para el patrimonio financiero de las familias.

En efecto, si comparamos los datos disponibles sobre estos instrumentos de ahorro entre los distintos países europeos, observamos que, en el caso español, el ahorro privado destinado a la jubilación es muy muy reducido. Según datos de la OCDE, países como Holanda, Suecia, y Dinamarca, destinaron en 2019 el 5,3%, el 2,9% y el 2% de su PIB, respectivamente, a financiar el gasto privado en pensiones, mientras que en España esa cifra se situaba en el 0,4%, una cifra similar a la de Francia o Portugal y ligeramente inferior a la de Alemania. Esto se explicaría por las propias características de los sistemas de pensiones. En los primeros, se reúne una doble condición: a) el gasto público en pensiones es relativamente reducido (5,0%, 7% y 8,1, respectivamente) y b) los fondos de empleo son obligatorios o cuasi obligatorios para el conjunto de la fuerza de trabajo. En los segundos: a) el gasto público es elevado (11,3%, 13,4%, 12,4% y 10,4%, respectivamente) y en todos los casos los fondos de pensiones tienen carácter voluntario. No es baladí, por tanto, la recomendación que se inserta en la citada ley de 2022, cuando se habla de la necesidad de “robustecer el ahorro institucional a largo plazo de los fondos de pensiones de empleo, sin que ello suponga detrimento alguno de los sistemas públicos de pensiones, sino más bien un refuerzo de estos”. De las cifras anteriormente reseñadas, más bien podría deducirse que hay más competencia que complementariedad entre pensiones públicas y pensiones privadas, como hemos tenido ocasión de explicar con detalle en otros artículos.

El análisis de las cifras que ofrece Inverco para el caso español permite detallar de forma aún más clara esta situación. En la evolución tanto del volumen de participes en los fondos de empleo como del patrimonio acumulado podríamos diferenciar tres etapas, tal como hace el preámbulo explicativo de la ley de 2022. Entre 1987, fecha de la aprobación de la Ley 8/197 antes citada (en la que se establece la primera regulación de estos mecanismos de ahorro) y 1998, se registró un crecimiento importante de los mismos, alcanzando el número de partícipes el 2,2% de la población ocupada, mientras que los fondos acumulados llegaban a representar cerca del 2% del PIB. Posteriormente hasta el inicio de la crisis financiera de la primera década de este siglo, se registró un aumento sostenido de ambos indicadores hasta representar los partícipes el 8,5% de la población ocupada y el patrimonio acumulado casi el 3% del PIB.

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Finamente, a partir de la Gran Recesión, este mecanismo de ahorro muestra cifras de claro estancamiento, de tal modo que en el momento actual (tercer trimestre de 2023), se sitúa en niveles parecidos a los de 2008-2009 (9,5% de ocupados y 2,5% de PIB). Es significativo observar como a lo largo de este periodo el valor del patrimonio acumulado con respecto al del conjunto de los fondos de pensiones ha ido perdiendo peso relativo de forma acusada, pasando de un 65% en 1990 al 30% en 2023. No ha ocurrido así con el número de partícipes que, en términos relativos, ha crecido a lo largo del periodo, desde el 13% al 20% respecto al total de participantes de los fondos de pensiones. El resultado es una continua tendencia a la baja de la cifra de patrimonio acumulado por participe en dichos fondos de empleo, que pasa de unos 2600€ corrientes en 1990 a alrededor de 1750€, en 2023.

4. El futuro de los fondos de empleo, segundo pilar

El gobierno, en el preámbulo de la citada ley de 2022, atribuye la expansión inicial de los fondos al “proceso de exteriorización de compromisos por pensiones y la promoción de planes de pensiones en la administración pública”, señalando como la crisis financiera supuso un estancamiento paulatino de partícipes y, en mayor medida, del patrimonio de los fondos de empleo.

Frente a ello plantea revertir esta tendencia a base de diferenciar el tratamiento de estos fondos respecto al que se aplica a la generalidad de los fondos privados de pensiones, agilizando su creación y formas de control y estableciendo beneficios fiscales específicos.

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Aún es pronto para poder confirmar o no si tales nuevas normas tienen un efecto positivo en la expansión cuantitativa de dichos fondos. La información disponible, no obstante, nos indica que, a mediados del pasado año 2023, los partícipes se habían incrementado en un 7% y el patrimonio acumulado en un 8%, mostrando un ligero crecimiento de la aportación media que había venido deteriorándose en el periodo inmediatamente anterior.

Y, sin embargo, en el pasado los beneficios fiscales existentes (según la Autoridad Europea del Seguro y los Fondos de Pensiones Ocupacionales —Eiopa— el 90% de los 140 esquemas ocupacionales catalogados en la UE tienen algún tipo de beneficio fiscal), no parecen haber resultado muy eficientes para expandir estas formas de ahorro individuales o colectivas para la jubilación. La razón, conviene subrayarlo, tiene que ver con un hecho que en muchas ocasiones se olvida. Los fondos se nutren, básicamente, de los salarios percibidos, que no han experimentado incrementos reales, más bien al contrario, durante las últimas décadas.

Por otro lado, en este contexto, las familias parecen optimizar su ahorro en otras inversiones de mayor rentabilidad, la compra de vivienda suele desempeñar en España este papel de destino prioritario del ahorro familiar. Según datos del portal idealista.com, la rentabilidad media de la compra de vivienda (para alquilar) alcanza un 7% nominal en los últimos años, un rendimiento sensiblemente superior al que vienen otorgando los fondos de empleo. Sin duda, la renta imputable de esta inversión durante el periodo de jubilación es superior por la vivienda en propiedad que la que se obtendría de haber invertido los mismos recursos en un fondo de empleo.

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El reducido tamaño de los recursos medios invertidos en los fondos de inversión termina afectando a la generación de economías de escala en la gestión de dichos fondos y, por tanto, a sus costes. De ahí que el coste medio de gestión de los fondos de pensiones en España —a pesar de estar topado— se sitúe entre los más elevados de los registrados en los países de la OCDE. Bajo rendimiento bruto y elevado coste gestión no son buenos acompañantes para impulsar una evolución expansiva de la demanda de estas formas de inversión.

Y, finalmente, conviene tener en cuenta también, que nuestro sistema público de pensiones está entre los más generosos del mundo, particularmente en el ámbito de los países de la OCDE, alcanzando una tasa de reemplazo (% pensión inicial sobre el salario previo) superior al 80 %, especialmente entre las rentas más bajas a causa de su configuración como modelo solidario. Los sistemas privados compiten con elevados costes y bajo rendimiento financiero ante un sistema público comparativamente muy generoso. Por eso es importante la advertencia del gobierno acerca de que los fondos de empleo fiscalmente subsidiados no habrían de expandirse en detrimento del sistema público, sino que más como un refuerzo de este. Se trata de un objetivo tan loable como difícil, dadas las condiciones financieras en las que se desenvuelven las familias españolas, especialmente aquellas en las que el salario constituye el flujo fundamental en la estructura de las rentas percibidas.

Estaremos atentos a la evolución a futuro de ambos pilares del sistema de pensiones, el primero, público y de reparto y el segundo, particularmente los fondos de empleo, públicos o privados y de capitalización.

*Santos M. Ruesga, catedrático de Economía Aplicada, Universidad Autónoma de Madrid.

*Valeriano Gómez, economista, exministro de Trabajo y Seguridad social y presidente de la Fundación para la Calidad e Innovación de la Formación y el Empleo (CIFE).