Creación de empleo y reducción de deuda: un enfoque social y financieramente sostenible

Los objetivos de la política económica representan las metas buscadas a través de las decisiones gubernamentales en este ámbito. La priorización de uno de ellos, como la inflación sobre el desempleo, puede influir significativamente en el crecimiento económico y el bienestar de un país, dado que algunos objetivos pueden no ser compatibles entre sí. La política económica ha evolucionado desde el objetivo de equilibrio presupuestario del siglo XIX, asociado al estado liberal abstencionista, hacia un enfoque más flexible y orientado al bienestar social, con la capacidad de utilizar la política fiscal de manera contracíclica, introducido por el keynesianismo y ampliado por el estado de bienestar en muchos países desarrollados, lo que ha permitido la incorporación de funciones de redistribución y estabilización, así como cierto margen de déficit, especialmente asociado a los estabilizadores automáticos.

La creación de la eurozona supuso la introducción de importantes límites para decidir entre los clásicos objetivos de política económica. Se dejó a la política monetaria como elemento de estabilización macroeconómica mediante un BCE independiente, y se redujo la capacidad de la política fiscal de los estados con los límites de deuda y déficit introducidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Mientras que la política monetaria debía centrarse en el control del ciclo y de la inflación, la política fiscal, debía centrarse en el control del déficit y la deuda pública. El objetivo de estabilidad presupuestaria además ha adquirido una importancia creciente en la eurozona a raíz la crisis económica global de 2008 mediante las políticas de ajuste fiscal. Sin embargo, existe un amplio consenso en que las medidas de austeridad adoptadas durante la crisis financiera fueron negativas tanto para el desempeño económico general de los países miembros, como para la eurozona en su conjunto. Lo que es aún peor, se implementaron para 'obligar' a generar equilibrios presupuestarios y no lo han conseguido.

En concreto, hay un dato demoledor que debe hacer reflexionar. Tanto en la crisis del covid-19 como en la Gran Crisis Financiera (GCF) del 2007 se incrementó espectacularmente los ratios de deuda/PIB. Pero, mientras en la GCF se tardaron casi ocho años en generar caídas de los niveles de deuda/PIB aplicando las reglas fiscales contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en la crisis del covid se tardó solo un año a pesar de que estas mismas reglas estaban suspendidas.

La reducción de la ratio de deuda/PIB en la crisis del covid-19 en comparación con la GCF puede atribuirse a la adopción de políticas expansivas por parte de los gobiernos y bancos centrales. Durante el covid-19, se implementaron medidas de estímulo fiscal y monetario sin precedentes, como el programa de compra de activos y los subsidios de desempleo, que impulsaron el crecimiento económico y redujeron la ratio de deuda/PIB. Por otro lado, en la GCF, la aplicación de las reglas fiscales contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento dio como resultado una reducción lenta y gradual de la ratio de deuda/PIB, lo que sugiere que la suspensión del marco fiscal europeo puede haber contribuido más a la sostenibilidad de las cuentas públicas que su aplicación. Esto plantea la necesidad de reevaluar el papel del marco fiscal europeo en la promoción de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las cuentas públicas.

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Lo primero que debemos tener en cuenta es que la sostenibilidad de las cuentas públicas hace referencia a la capacidad de un gobierno para aplicar su política económica sin comprometer la estabilidad macroeconómica y la solvencia financiera a largo plazo. Pero la solvencia se refiere fundamentalmente a la capacidad de un Estado para hacer frente al pago de la deuda, por lo que la estabilidad presupuestaria se resume fundamentalmente a que la ratio deuda/PIB sea estable o decreciente. La ecuación fundamental de la deuda -uno de los conceptos que más consenso genera entre los economistas- resume esta dinámica. La deuda/PIB crece con el tipo de interés y el tamaño del déficit primario y decrece cuando hay crecimiento del PIB o se generan superávits primarios. Esto implica, como resume Lago-Peñas en un artículo en Funcas que podemos estar en una situación de sostenibilidad, es decir, de deuda/PIB decreciendo e incluso tendiendo a cero en el largo plazo, mientras se registran déficit públicos todos los años y con la deuda bruta creciendo anualmente. Lo importante no es el volumen de deuda total (ni la aberración del pseudo-indicador de deuda por habitante), sino la relación entre tipo de interés y tasa de crecimiento del PIB.

El nuevo marco fiscal europeo implicará ajustes en algunos países y, algunas estimaciones previas son preocupantes para España. Lorenzo Alonso et al. (2023), estiman que para llegar al objetivo del 60% en 20 años, España debería registrar superávit primarios elevados y muy alejados de las medias históricas registradas. La AIReF, por su parte, estimaba en febrero de 2024, que España debería ajustar 0,64% del PIB en los próximos cuatro años el superávit primario. Funcas, por su parte, estima que si la inversión no se incrementa, harán falta ajustes fiscales abruptos a partir de 2026 para cumplir con la doble regla de deuda y déficit del nuevo marco fiscal europeo. La AIReF señalaba que se habían corregido ya dos tercios del incremento de deuda generada durante la pandemia debido al crecimiento y a la inflación. Pero si los precios se estabilizan y no hay shock energético y, por otro lado, los ajustes fiscales reducen el crecimiento, parece claro que para cumplir el nuevo marco fiscal los países con alto endeudamiento tendrán que generar superávits primarios elevados.

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¿Podría ser que una política fiscal expansiva que buscase reducir el desempleo, aunque generase déficit público, podría ser más sostenible para las cuentas públicas que una política restrictiva de recortes que buscase reducir el déficit (y la deuda), a pesar de incrementar el desempleo? Esa pregunta es la que tratamos de resolver Jorge Uxó, Eladio Febrero, Paloma Villanueva y un servidor en un trabajo publicado recientemente. En él simulamos precisamente esta cuestión para tratar de arrojar luz sobre el tema. Primero debemos reconceptualizar el concepto de déficit público. Raramente se da una situación con una economía en pleno empleo y que, además, esté en equilibrio presupuestario. Las economías pueden necesitar un nivel estructural de déficit para asegurar un nivel suficiente de actividad económica. Pero mientras este nivel de déficit estructural se dé en un contexto de sostenibilidad de la deuda, no debería existir problema alguno. Las implicaciones de este planteamiento son profundas, pues permitiría encontrar las condiciones bajo las cuales la política económica podría reducir la tasa de desempleo -e incluso llegar al pleno empleo- generando déficit y, al mismo tiempo, mantener una senda de reducción de la deuda pública respetando, por tanto, la condición de sostenibilidad.

Las sociedades igualitarias con grandes clases medias no son el producto de las fuerzas de mercado. La igualdad se crea por la sociedad y sus instituciones y, en particular, en lo que se refiere al trabajo, vía principal de ingresos de las familias. Crear sociedades justas implica diseñar políticas económicas que sostengan la creación de trabajos de calidad. Un compromiso con el pleno empleo implica no tratar el empleo como el residuo de otras políticas económicas (como la reducción del déficit), sino diseñar políticas expansivas cuyo objetivo explícito sea la creación de empleo. La propuesta que realizamos en el trabajo mencionado anteriormente así lo hace. Y lo mejor, este enfoque no solo es socialmente sostenible -en el paper simulamos la reducción de la tasa de paro a la mitad. También es la alternativa financieramente más sostenible para las cuentas públicas.

*Iván H. Ayala, profesor de Economía Aplicada de la URJC.