El ajedrez presupuestario de Rajoy y Montoro

Tras una larga espera, el anuncio del ministro Montoro el pasado martes 20 de marzo de que aprobaría el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado en el Consejo de Ministros del próximo día 31 ha activado, por fin, el temporizador que inicia la tramitación de la Ley más importante del año —y la que mayor actividad parlamentaria genera—.

El primer paso será el día 4, cuando el propio Montoro escenifique, junto con la presidenta del Congreso, el registro del texto legislativo. A partir de este momento, los secretarios de Estado irán desfilando por sus respectivas comisiones para presentar sus partidas presupuestarias en un trámite que acabará, según lo previsto, el próximo 25 de junio. Sí, junio: tan solo unas semanas antes de que se apruebe el techo de gasto para 2018 y se inicie una nueva tramitación presupuestaria.

El Gobierno se enfrenta a la ardua tarea de negociar estos Presupuestos ante el Parlamento más fragmentado de la historia democrática, frente a la posibilidad real de que, por primera vez, el Congreso tumbe las cuentas del Estado propuestas por el Gobierno.

Otro apunte histórico es que Mariano Rajoy tiene el dudoso honor de ser el presidente del Gobierno que presenta los Presupuestos más tardíos desde que España forma parte de la Unión Europea, ya que tanto las cuentas de 2011 como las de este 2017 se llevaron a las Cortes en abril. Tan solo los primeros Presupuestos presentados por Felipe González en 1983 se presentaron más tarde (26 de abril).

Una negociación por adelantado

El presidente del Gobierno ya anunció que no presentaría las cuentas de este 2017 si no tenía asegurada su aprobación. Dicho y hecho.

Desde su llegada a La Moncloa, la obsesión del presidente ha sido dotar de estabilidad política a España. Consciente de que los Presupuestos son una piedra en el camino, sus esfuerzos se han centrado en convencer al arco parlamentario de la necesidad de aprobar las cuentas y dar estabilidad económica y presupuestaria al país.

Las disparidades de situaciones internas de los partidos de la oposición van a condicionar, indudablemente, su postura sobre los Presupuestos de Rajoy y Montoro. El PSOE está inmerso en la carrera hacia la secretaría general; Podemos se ha autodescartado para este proceso de negociación, y los partidos catalanes —PDeCAT y ERC— están centrados en el proceso soberanista. Con estas piezas en la mesa, al presidente del Gobierno le quedan pocas alternativas para buscar los apoyos necesarios para aprobar las cuentas: Ciudadanos, PNV y Coalición Canaria y Nueva Canarias.

El apoyo de Ciudadanos parece estar asegurado tras las declaraciones hace unos días de Albert Rivera anunciando que, a pesar de no apoyar al Gobierno en la reforma de la estiba, sí lo haría en los Presupuestos. Este compromiso viene reforzado con los importantes avances que ambas formaciones están llevando a cabo para incluir el complemento salarial para jóvenes en los PGE. Sobre el tablero están también el corredor mediterráneo o los cerca de 3.850 millones de euros para gastos sociales comprometidos en su día entre ambas formaciones.

La abstención del PP a las cuentas del Gobierno vasco allana el camino para el apoyo del PNV a los Presupuestos. Este camino se tendrá que ver reforzado con partidas 'ad hoc' para el País Vasco, tales como la finalización de la ‘Y vasca’ o inversión en la industria del País Vasco —el precio de la electricidad para el sector industrial, en especial el siderúrgico, es una de las cuestiones que está peleando la formación nacionalista—.

En esta misma línea navega Coalición Canaria, quien jugará con la ‘agenda canaria’, firmada con el presidente en su investidura. Las fichas de esta particular partida incluyen una revisión del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, las subvenciones al transporte insular o la inversión en infraestructuras de las islas: obras hidráulicas, viviendas o infraestructuras turísticas. Cuestiones, todas ellas, que ya matizó la consejera de Hacienda del Gobierno canario, Rosa Dávila, hace unos días.

De aprobarse la agenda canaria, sería extraño que Nueva Canarias no se sumara al apoyo de CC. Resultaría difícil justificar en clave autonómica el voto en contra de unas cuentas, en teoría, muy beneficiosas para las islas.

Cuadrar las cuentas y cumplir con Bruselas

Superada la negociación presupuestaria de Rajoy, la partida se jugará sobre el tablero de juego de Montoro. Cumplido con el objetivo de déficit de 2016, el reto del ministro será conseguir que las cuentas de 2017 presenten un déficit inferior al 3,1%, esto es,17.000 millones de euros de ajuste.

La composición parlamentaria supondrá un reto añadido: los grupos parlamentarios vienen utilizando la sección 31 —gastos de diversos ministerios— como el ‘cajón sin fondo’ del que obtener dotación presupuestaria para sus propuestas. Esta sección tuvo cargos presupuestarios en el proceso de enmiendas equivalentes a cerca de 20.000 millones de euros, sobre una dotación inicial de 2.500 millones de euros. O lo que es lo mismo, el 75% de las enmiendas presentadas a las partidas de gasto en 2016 se presentaron con cargo a esta sección 31. Este recurso parlamentario permite superar la fase de veto del Gobierno a las enmiendas; sin embargo, supone un quebradero de cabeza para la oficina presupuestaria del Congreso y, por ende, para Montoro a la hora de cuadrar el presupuesto.

El reto del ministro será conseguir que las cuentas de 2017 presenten un déficit inferior al 3,1%, esto es,17.000 millones de euros de ajuste

De aprobarse las 4.200 enmiendas presentadas al proyecto de Presupuestos de 2016, el presupuesto para este año se habría duplicado o incluso triplicado. El equipo de Montoro deberá asegurarse que, durante las votaciones en comisión y pleno de las enmiendas, tiene todo atado y bien atado para evitar un descuadre que ponga en riesgo el trabajo que desde el ministerio se viene haciendo para cumplir con el déficit.

Prospectiva presupuestaria

Este tablero exige realizar un ejercicio de prospectiva presupuestaria que otorgue certidumbre con respecto a los escenarios de ingresos y gastos que pueden surgir antes del verano.

Es sabido que el mejor momento para subir los impuestos es al inicio de la legislatura, y teniendo en cuenta que el Gobierno no puede crear nuevas figuras tributarias en la tramitación sino solo modificar aquellos impuestos cuyas leyes tributarias así lo indiquen, por el lado de los ingresos cabe esperar:

• IVA. Si bien el Gobierno insiste en no tocar la tributación indirecta, parece que se ha llegado a algunos acuerdos para reducir el IVA asociado a algunos elementos culturales, como, por ejemplo, los espectáculos en directo.

Sin embargo, tanto desde la OCDE como desde Bruselas se viene exigiendo reformar esta figura para reducir los productos con tipos reducidos o super reducidos, en un intento por reforzar su eficacia recaudatoria. Cabe resaltar que, si bien los ingresos por impuestos indirectos han subido desde los escasos 21.000M€ del año 2012 hasta casi los 44.000M€ de 2016 (según datos de la SE PGE), todavía estamos lejos de los 53.000M€ ingresados por estas figuras tributarias en 2008 . Aunque hay poco margen para subidas del IVA, aún podría haber alguna jugada maestra de Montoro, especialista en subidas impositivas silenciosas.

• Impuestos medio ambientales. Ya conocemos la intención del Gobierno de modificar estos impuestos. Cierto es que no se pueden crear nuevas figuras impositivas —seguramente se incluyan en la Ley de Cambio Climático que presentará el Gobierno a finales de año—, pero hay margen para modificar impuestos considerados medio ambientales en esta ley, tales como el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, los impuestos sobre los hidrocarburos o el recientemente creado impuesto sobre los gases fluorados.

El ejercicio de prospectiva de los gastos es más complejo, si bien podemos tratar de definir algunos 'issues' que parece estarán presentes en el debate.

Para ello, resulta imprescindible analizar las iniciativas no legislativas aprobadas hasta la fecha —sobre todo para definir cuáles serán las enmiendas que presenten los grupos—. En la presente legislatura se han aprobado 164 iniciativas no legislativas (PNL) tanto en pleno como en comisión. Entre las iniciativas aprobadas, destacan:

• IVA. Más allá de la modificación ya comentada sobre el IVA cultural, se aprobó la petición al Gobierno de un IVA reducido para los servicios veterinarios. La iniciativa, defendida por ERC, tan solo obtuvo los votos en contra del PP, si bien Ciudadanos se abstuvo en su aprobación. Es difícil que en el contexto presupuestario actual esta iniciativa salga adelante, pero estará encima de la mesa.

En una situación similar se encuentra el IVA de los productos de higiene femenina, iniciativa que fue aprobada en la comisión de Igualdad y solo obtuvo los votos en contra del PP.

• Fraude fiscal. Durante el debate, surgirán iniciativas en torno a la mejora de los procesos de lucha contra el fraude fiscal —materializado en enmiendas que aumenten la dotación de la AEAT tanto en personal como en medios—, la amnistía fiscal o los supuestos impuestos no pagados por multinacionales en España. Estas iniciativas fueron aprobadas en comisión y su articulación presupuestaria merecerá análisis.
• Defensa. Es una de las partidas con debate asegurado. En esta ocasión, todo parece indicar que habrá un aumento en la dotación al Ministerio de Defensa. No solo por ser una de las partidas que mayores recortes han sufrido desde la llegada de Rajoy (un 22% menos si comparamos la partida de 2016 con la de 2010) sino por el ‘efecto Trump’ y las exigencias acerca de la financiación de la OTAN.
• Canon digital. De esta ley desaparecerá el pago del canon digital a las sociedades de gestión. El sistema fue tumbado por la Justicia europea, y ahora se espera que el nuevo modelo de compensación por copia privada se apruebe en el mismo Consejo de Ministros donde se aprueben los Presupuestos.
• No faltarán las propuestas recurrentes como la financiación de la Iglesia católica o la dotación de la Casa Real. Es de esperar que el Grupo Parlamentario de Unidos Podemos señale estas cuestiones y obligue al PSOE a retratarse en la lucha por la hegemonía de la izquierda parlamentaria.

Fuera de esta tramitación quedarán, en teoría, otros asuntos fundamentales como la tarifa eléctrica o el decreto del autoconsumo. Estas cuestiones pueden ser vetadas por el Gobierno, por lo que Montoro tendrá capacidad de maniobrar, en busca de salvar la pieza del rey de los distintos jaques a los que se verá sometida.

*Lucas Calvo, doctor en Historia del Derecho y Economista. Director asociado del departamento de Asuntos Públicos de Kreab.

El equipo de Asuntos Públicos de Kreab impulsa, en colaboración con El Confidencial, este espacio bautizado 'Agenda Pública'. Pretende ser un lugar de reflexión informada, de análisis de la coyuntura sin prisas, en el que poder compartir con los lectores claves que nos ayuden a todos a interpretar una realidad política y regulatoria, marcada por la complejidad y la incertidumbre.