La investidura y la Constitución. En busca de la gobernabilidad perdida

La democracia tiene sus ritos. Tiene fechas marcadas en el calendario que la elevan por encima de lo cotidiano y aburrido. El lunes, en el Congreso de los Diputados, se celebrará uno de esos días que son diferentes al resto de días de la democracia: el de la investidura del presidente del Gobierno. Y como todos los rituales, el de investidura tiene sus reglas, dos en este caso: la de las mayorías parlamentarias fruto del sistema electoral (Artículo 68 de la Constitución) y la de propuesta y votación en la Cámara (Art. 99).

Todo sistema electoral parlamentario se debate entre la proporcionalidad que garantice la representación plural de los votantes y la gobernabilidad, que hace que esa creciente diversidad de fuerzas políticas que reflejan una sociedad cada vez más diversa, impida la parálisis del sistema político. Estos son los dos valores que, en cierta manera, están en tensión.

Hubo, en el momento de darle a España una normativa electoral, posturas distintas. Fraga optaba por un sistema mayoritario. El PSOE defendió un sistema de mayor proporcionalidad. Finalmente fue la opción de Landelino Lavilla y Herrero de Miñón, basada en la circunscripción provincial (con un mínimo de 2 escaños para cada provincia), una barrera del 3%, y el método D’Hondt, la que salió adelante. Una apuesta por la gobernabilidad, sin perder por completo la proporcionalidad. Como dato esclarecedor baste decir que cuando se diseñó nuestro sistema electoral, en 1977, en pleno renacer democrático, los partidos políticos registrados eran más de 100, de los que 22 se presentaban en la mayor parte de las circunscripciones.

Sin embargo, las paradojas, tan habituales en la vida, también se abren camino en los sistemas políticos. Han querido las circunstancias de los últimos años que precisamente haya sido un sistema cuya falta de proporcionalidad venía criticándose casi desde sus orígenes, el que haya dado lugar a un “pluralismo polarizado” (Hallin y Mancini) en el que conviven 5 fuerzas con más de 20 escaños. Esto desembocó primero en una tensa espera y, en las últimas semanas, en la “tragicomedia de la crispación” (en feliz expresión de Gil Calvo), con consecuencias que aún difíciles de prever, pero que van más allá de una investidura que parece cada vez más encaminada.

Vivimos algo similar en 2015 y 2016 y ya entonces hubo quienes plantearon la necesidad de reformas institucionales que evitaran tanto los largos periodos de interinidad como la posibilidad de prolongar ad eternum el proceso de investidura. La formación de gobierno hizo que, como ocurre tantas veces, un problema señalado como institucional se relegará al olvido. “El olvido está ahí, no lo olvidemos” escribió Benedetti y lo olvidamos hasta que las elecciones de abril de 2019 nos lo recordaron.

Las causas, más allá de la falta de previsión política y la dictadura de lo inmediato que permite enterrar problemas y sorprenderse cuando estos resurgen, las tenemos que buscar en el mecanismo de investidura y el sistema electoral. Entre todas, las más determinantes son las que ya señaladas de la elección de la provincia como circunscripción electoral y el establecimiento de un mínimo de 2 diputados por circunscripción.

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Además hay que contar que según la Constitución, los escaños en juego en unas elecciones pueden ser hasta un máximo de 400. Actualmente se reparten 350, dispuestos en circunscripciones provinciales de manera proporcional, con un mínimo por cada una de ellas, (que la ley establece actualmente en dos representantes, salvo en Ceuta y Melilla que es uno).

Resumiendo, si hubiera un intento serio de reformar la ley electoral habría que contar con 3 límites: la circunscripción electoral, con un número mínimo de escaños por provincia; el criterio de proporcionalidad, según la población, y el número total de escaños que se eligen en las elecciones (300-400).

La Gran Reforma

Con estos tres límites, que actúan como fronteras para posibles reformas, hay quienes plantean el cambio del método de reparto por le de Sainte-Laguë que mejoraría la proporcionalidad. Otros abogan por el aumento de escaños hasta el límite, es decir, 400. Se respetaría el actual sistema de reparto, o se añadiría un mecanismo complementario para adjudicar los 50 nuevos escaños, creando una circunscripción nacional. Sin embargo, lejos de mejorar la gobernabilidad, esta opción la debilitaría al fortalecer el criterio de proporcionalidad y aumentar la representación de fuerzas minoritarias, que normalmente ven cómo un buen número de los votos que obtienen en circunscripciones pequeñas no logran transformarse en un escaño.

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Otra alternativa, planteada recientemente, sería adjudicar esos 50 escaños de más al partido más votado, como una prima de gobernabilidad, similar a la que existe en Grecia o Italia. Desde el punto de vista constitucional este sistema compartiría con la propuesta anterior la dudosa constitucionalidad de una circunscripción complementaria a la provincial y el respeto al número de escaños establecidos por la Constitución. Más dudoso resultaría saber si una propuesta de estas características rompería con el criterio constitucional de proporcionalidad que debe primar en la asignación de escaños.

Además, cualquier reforma que quiera evitar la ingobernabilidad, debe incluir el mecanismo de investidura, en el que todos los elementos desde su activación, el mecanismo de votación y el plazo máximo, son objeto de minuciosa reglamentación constitucional.

En este sentido la Constitución (art. 99) es bastante clara y llega al detalle:

1. La propuesta corresponde al Rey a través de la Presidencia del Congreso
2. El candidato propuesto deberá solicitar la confianza de la Cámara (por mayoría absoluta en primera votación o simple 48 horas después)
3. Si no sale adelante se podrán tramitar sucesivas propuestas
4. Si a los dos meses de la primera votación nadie obtiene la confianza el Rey disolverá ambas Cámaras.

En este punto, el margen de reforma sin tocar la Constitución es menor y solo cabría, como han planteado algunos grupos políticos, la de establecer por ley un plazo para someterse a la investidura, para evitar retrasos infinitos.

Todas las demás alternativas requieren un cambio constitucional:

1. Actualmente, según la Constitución, no cabe un sistema de doble vuelta para elegir al presidente ya que contradice la totalidad del sistema político parlamentario consagrado por la Constitución. Hacerlo supondría un cambio mucho más de fondo, al alterar la naturaleza parlamentaria del sistema.

1. Lo mismo ocurrirá trasplantando al Parlamento un modelo donde cualquiera pudiera presentar su candidatura y los diputados solo podrían votar por un candidato o por la abstención, propiciando la creación de las mayorías necesarias y evitando el bloqueo (como sucede en el Parlamento Vasco).

1. Una tercera opción sería la de un sistema de investidura negativa (Dinamarca, Noruega o Islandia) donde el partido más votado, o aquel que obtenga un número superior de escaños en las elecciones recibe la investidura, pudiendo el Parlamento retirar su confianza cuando lo decida.

Y tampoco puede obviarse que cualquiera de estas figuras afectarían al papel de la Corona, de la que hoy depende la propuesta del candidato y requerirían reforzar los mecanismos de control del gobierno, especialmente la moción de censura o la aprobación de los Presupuestos, para permitir que la investidura no resulte, como lo puede ser ahora, casi definitiva. Además, reformas de este calado podrían afectar a los sistemas electorales autonómicos que por lo general resultan miméticos al sistema nacional.

A modo de resumen ejecutivo: cualquier reforma o reformas que pretendan evitar la interinidad o la ingobernabilidad exigen algo más profundo, la gran reforma de nuestro país: la de la Constitución. Y de nuevo, la paradoja. Porque buscando una estabilidad inmediata, una reforma constitucional podría embarcar a España, en una transformación constitucional que afecte a aspectos esenciales del sistema político, y que, por osmosis, alcance a otros de sus pilares como la Monarquía, la moción de censura o los sistemas electorales autonómicos, en los que resulta mucho más difícil encontrar acuerdos. Por no hablar del riesgo que entraña el hecho de que el referéndum de aprobación de la reforma (cuya convocatoria hoy podrían solicitar hasta 4 grupos políticos) se ciña como amenaza en el horizonte. La búsqueda de estabilidad podría provocar mayor inestabilidad.

Más allá de este optimismo universal, casi naif, que acompaña las urgencias institucionales, es difícil creer, como recordaba con ironía Torres del Moral, que aquellos que no consiguen ponerse de acuerdo en la formación de un gobierno que siempre tendrá un horizonte limitado en el tiempo, puedan hacerlo para lograr reformas constitucionales que tendrían consecuencias directas sobre cada uno de ellos, y cuyos efectos podrían prolongarse en el tiempo indefinidamente. “Innovar no es reformar”, escribió Burke. Recuérdenlo los representantes políticos antes de hablar de tocar la Constitución.