¿Permite la Constitución un referéndum de autodeterminación como el de Cataluña?

La celebración de un referéndum de autodeterminación en Cataluña es uno de los grandes asuntos que están protagonizando las negociaciones en curso para la formación de un nuevo Gobierno después de las elecciones generales del pasado 20 de diciembre. Para algunas fuerzas políticas parece ser una condición necesaria para suscribir un pacto, y para otras es una “línea roja” que lo impide de raíz. Quienes lo exigen sostienen que la Constitución no es un impedimento, y quienes lo rechazan no solo no lo comparten como punto de partida imprescindible de cualquier solución política al problema catalán, sino que lo consideran en todo caso una condición de cumplimiento imposible, pues requeriría una previa reforma constitucional (agravada), hoy inviable sin el concurso o consenso del Partido Popular, que ostenta una minoría de bloqueo para cualquier reforma constitucional en el Congreso de los Diputados y la mayoría absoluta en el Senado, y que -se supone- no daría su conformidad a una reforma de semejante contenido.

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La pregunta, por tanto, está servida: ¿permite la Constitución española de 1978 convocar un referéndum de autodeterminación en una comunidad autónoma o sería necesaria una previa reforma constitucional?

Incluso la doctrina jurídica catalana más autorizada admite que, cuando menos, “en el caso español un referéndum secesionista suscita importantes problemas de orden constitucional“ (vid. Tornos Mas, J., De Escocia a Cataluña. Referéndum y reforma constitucional, Madrid, 2015).

En todo caso, en nuestro sistema constitucional la doctrina decisiva que se ha de tener en cuenta como determinante en sede política es la doctrina jurisprudencial que sobre este punto haya podido sentar el Tribunal Constitucional (TC). Y lo cierto es que el TC ha venido declarando de forma reiterada y constante en los últimos años que un referéndum de autodeterminación no se puede llevar a cabo de forma constitucionalmente lícita sin una previa reforma constitucional que así lo prevea; una reforma constitucional que, por añadidura, sería agravada, pues afectaría al Título Preliminar de la Constitución (artículo 1.2, que residencia la soberanía nacional en el pueblo español, y artículo 2, que proclama “la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”).

En efecto, ya en su sentencia de 11 de septiembre de 2008 (STC 103/2008), que enjuició la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de convocatoria y regulación de una consulta popular de autodeterminación, el TC afirmó que “la cuestión que ha querido someterse a consulta (…) afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente la voluntad de este puede establecer entre el Estado y las comunidades autónomas) y por ello solo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de revisión constitucional”.

El Parlamento catalán puede proponer a las Cortes una reforma de los artículos 1.2 y 2 de la Constitución que reconozca la autodeterminación de las CCAA

En esta misma línea, el TC, en su sentencia de 25 de marzo de 2014 (STC 42/2014), sobre la Resolución del Parlamento de Cataluña, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, admite que “el planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento”, pero siempre que “el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable”. Igualmente, en sus sentencias de 25 de febrero de 2015 (SSTC 31 y 32/2015), sobre la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de consultas populares no referendarias, y sobre el Decreto 129/2014, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, el TC reitera que “el respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquellos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines”, y que “el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma”.

El TC ha reafirmado esta doctrina en sus recientes sentencias de 11 de junio de 2015 (sobre las actuaciones de la Generalitat de Cataluña relacionadas con la preparación del llamado “proceso de participación ciudadana” del 9 de noviembre de 2014) y de 2 de diciembre de 2015 (sobre la Resolución del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015).

De la jurisprudencia citada del TC se deduce inequívocamente que la reforma de la Constitución debe preceder a un hipotético referéndum de autodeterminación, y no al revés.

No obsta a tal conclusión el artículo 92.1 CE (el precepto constitucional que se suele invocar como base jurídica-constitucional para la celebración de un referéndum de autodeterminación), que dispone que “las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”, ya que, de entrada, este precepto regula -en su interpretación mayoritaria- referendos de ámbito nacional (“todos los ciudadanos”), no de ámbito territorial.

En todo caso, cabe dudar de la oportunidad política de que una consulta territorializada para el ejercicio del llamado “derecho a decidir” de los ciudadanos de una comunidad autónoma preceda al posterior referéndum nacional de ratificación de la revisión constitucional agravada que traduzca constitucionalmente los efectos políticos de aquella consulta. Este esquema de articulación temporal (sucesiva) de la consulta territorializada y del referéndum constitucional de ámbito nacional entraña un elevadísimo riesgo de choque de legitimidades que sería políticamente irresoluble. En efecto, no existe ninguna garantía de que fuera a prosperar la posterior reforma agravada necesaria para traducir constitucionalmente los efectos políticos de la previa consulta sobre el encaje de un territorio en el Estado español. Ello debería llevarnos a la conclusión de que, también por razones de oportunidad política (y no solo de orden jurídico-constitucional), una hipotética reforma constitucional (agravada) que reconociera el “derecho a decidir” de los ciudadanos de las comunidades autónomas debería preceder a la consulta territorializada, y no al revés.

En síntesis, como ha recordado el TC en su sentencia de 25 de marzo de 2014, la única iniciativa que constitucionalmente se puede plantear el Parlamento de Cataluña es la de proponer a las Cortes Generales una reforma de los artículos 1.2 y 2 de la Constitución que reconozca el derecho de autodeterminación de las comunidades autónomas. Dado que los legisladores autonómicos tienen competencia para promover una iniciativa de reforma constitucional, el Parlamento de Cataluña podría solicitar al Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.32ª CE, la autorización para consultar previamente al pueblo catalán en vía de referéndum sobre la adopción de una iniciativa de reforma constitucional de este tenor. Pero, eso sí, amén de que no se trataría de un referéndum de autodeterminación (sino de un referéndum sobre una previa iniciativa de reforma constitucional que haga posible tales referendos), la decisión final sobre dicha reforma correspondería en todo caso a las Cortes Generales y, en última instancia, al pueblo español (artículo 168 CE).

* Mariano Bacigalupo, doctor en Derecho y profesor de Derecho Administrativo en la UNED. Ha sido secretario del Consejo y director del servicio jurídico de la Comisión Nacional de Energía, así como letrado del Consejo General del Poder Judicial. Es miembro del Consejo Académico de FIDE.