Los juristas hablamos continuamente de reforma de la Justicia, como si la idea de transformación fuera consustancial al sistema judicial. Los políticos, los abogados, los magistrados, fiscales, letrados de la AJ, o funcionarios de los tribunales debaten sobre modernización. La situación exige una profunda reforma porque el aparato estatal de la Justicia se diseñó en el siglo XIX en circunstancias políticas, socioeconómicas y geográficas muy alejadas del presente.
Sobre todas las cosas se impone una concepción 'prestacional' de la Justicia. Es un servicio público para satisfacer una necesidad ciudadana, situándose el análisis en una lógica de eficacia, eficiencia y calidad, más allá del ejercicio del poder, y exige comprender también mecanismos ajenos al sistema estatal de Justicia como los ADR.
La Justicia interviene en asuntos y materias antes desconocidos y responde a quienes antes huían de ella y ahora buscan refugio y soluciones; sin embargo, las estructuras judiciales no se han movido y la inercia ha podido con intentos modernizadores.
Tres retos urgentes: la reorganización del sistema, la modernización de las leyes y la implantación de las tecnologías de la información y de la comunicación
Al iniciar una legislatura, debemos plantearnos los desafíos principales con los que se enfrenta la Justicia. Enumeraré tres retos urgentes: la reorganización de todo el sistema de Justicia, la modernización de las leyes procesales y la implantación de las tecnologías de la información y de la comunicación.
Y un problema añadido: la independencia judicial percibida, que pone en jaque el papel de la judicatura. Con los datos del cuadro de indicadores de Justicia en la Unión Europea en 2015, España es el cuarto país en donde peor percepción ciudadana existe, empeorando su situación respecto de años anteriores; y en el 'ranking' internacional ocupa el puesto 97º de 144 países. Hace unos meses, la comisaria europea de Justicia, al presentar los datos, manifestaba que “la percepción de la independencia judicial sigue siendo un desafío para España”. Sin jueces independientes, todo el sistema judicial está en riesgo porque le faltaría su pilar fundamental y estaríamos socavando irremisiblemente las bases del Estado de derecho y de la democracia.
“La percepción de la independencia judicial sigue siendo un desafío para España”
a) La organización de la Justicia española tiene carencias muy acusadas, que comienzan por una distribución de responsabilidades ejecutivas en tres centros de decisión, repartiéndose las competencias entre el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y las Consejerías de las Comunidades Autónomas con clamorosos solapamientos.
Respecto del Consejo del Poder Judicial, ningún otro país europeo llegó tan lejos en ceder funciones a un gobierno corporativo de jueces, pero éste siempre funcionó con enfrentamientos de los vocales y un creciente tono de politización en sus decisiones. Ahora bien, lo importante no es reclamar la independencia ideológica de sus miembros ni criticar obsesivamente su politización porque cualquier sistema de elección es político, sino que cuando hagan política judicial lo hagan bien y rindan cuentas; y, en el peor de los casos, sean removibles del cargo. El problema esencial del Consejo no es el método de elección de los vocales ni quiénes sean los elegidos, sino el diseño del órgano; falta una asignación de ámbitos de competencia concretos, y eso impide exigir responsabilidad. Redefinir el Consejo de un modo más acorde a la lógica elemental de las organizaciones (y al sentido común), es perfectamente abordable y debería hacerse pronto.
Es urgente definir las competencias del consejo, el ministerio y las CCAA, y poner fin al espectáculo de sistemas de gestión judicial autónomos e incompatibles, con un enorme volumen de gasto público por la falta de voluntad y de coordinación política de los tres centros de poder.
Es urgente definir las competencias del Consejo, el Ministerio y las CCAA, y poner fin al espectáculo de sistemas de gestión autónomos e incompatibles
Hay que revisar también la estructura territorial de la administración de justicia. No parece razonable ni adecuado mantener una organización judicial con los partidos judiciales como unidad básica, pues aunque acerca físicamente la justicia a los ciudadanos y a los hechos, impide crear oficinas con varios jueces o tribunales especializados para responder a nuevas y complejas relaciones litigiosas. Dadas las actuales condiciones de movilidad y de comunicaciones, unas circunscripciones judiciales diferentes no impedirían ni limitarían el acceso a la justicia.
Finalmente el modelo tradicional de oficina judicial, concebida verticalmente, reproducido miméticamente en todas (un juez, un letrado de la AJ, y varios funcionarios) debe transformarse, dando paso con servicios comunes a la transversalidad y la colaboración. Las reformas legales aprobadas hace años aún no se han implantado de manera generalizada. Es una tarea inaplazable.
b) Desde la Ley Orgánica del Poder Judicial se han modificado las disposiciones procesales: la justicia contencioso-administrativa se reformó radicalmente en 1998; la justicia civil se rige por una ley nueva de 2000, y la jurisdicción social por una ley de 2011; en definitiva, la estructura y el funcionamiento de nuestra justicia se ha reformado después de la Constitución para adecuarla a lo que se espera de ella.
Sin embargo, la Ley de enjuiciamiento criminal es de 1882; las figuras públicas que intervienen en el procedimiento, especialmente durante la investigación de los delitos, asumen papeles desfasados, antiguos, y, lo que es peor, poco respetuosos de los derechos.
El Fiscal está interesado en la investigación penal para ejercer la acusación y al tiempo interviene para defender los derechos de los ciudadanos, recibiendo órdenes de sus superiores.
En la instrucción la Policía ha adquirido un desmesurado protagonismo, con un sesgo nítidamente acusatorio como peritos de variadas materias, incluyendo informes jurídicos; su actuación no siempre responde al mejor esclarecimiento de los hechos ni a la mayor garantía para los investigados (hemos conocido detenciones innecesarias, contraviniendo el mandato legal y con marcada finalidad publicitaria). Lo propio sucede con los técnicos de la Agencia Tributaria, que intervienen en las inspecciones administrativas y después se presentan como peritos imparciales en el proceso, con una intervención marcadamente acusadora.
El juez de instrucción, investigador y acusador, reúne dos funciones incompatibles: formula una imputación y debe defender los derechos del investigado
Por encima de ellos reina el juez de instrucción, investigador y acusador, que reúne dos funciones incompatibles: formula una imputación y debe defender los derechos del investigado. Además tiene completa libertad de criterio, dentro de la ley, por lo que sabemos de instrucciones dispares para hechos similares, medidas desiguales en situaciones idénticas, o vuelcos espectaculares de la instrucción cuando cambia el juez.
Es perentoria la reforma integral del sistema de justicia penal, resituando a los actores públicos en donde les corresponde, con estricta separación de las funciones que cada uno de ellos debe asumir; los jueces deben dictar sentencias y garantizar los derechos de los ciudadanos; los fiscales preparar el juicio en una posición procesal sin privilegios y formular acusación, y los policías y funcionarios de la Agencia Tributaria actuando al servicio de la fiscalía con estrictos controles.
c) Deben implantarse los sistemas tecnológicos para situar la justicia en el siglo XXI. Las comunicaciones electrónicas, la grabación de todas las actuaciones judiciales, el uso de sistemas informáticos de procesamiento de la información ágiles, eficaces y uniformes, son la base para garantizar una justicia más rápida y, sobre todo, una justicia más transparente. Los esfuerzos presupuestarios realizados no se pueden dilapidar por más tiempo. La justicia lo exige; los contribuyentes también.
*Víctor Moreno Catena, catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid. Director del IAMJL. Presidente de la Unión española de Abogados Penalistas. Investigador principal de proyectos de investigación nacionales e internacionales. Miembro del consejo académico de Fide.