Libro blanco sobre la reforma fiscal: punto de partida para una reforma imprescindible

Se atribuye a Wendell Holmes la frase “los impuestos son el precio que pagamos por la civilización”. Esa frase trasluce una cierta resignación. Desde una óptica más ambiciosa, los impuestos no deben ser 'un precio' sino una herramienta para propiciar un crecimiento económico sostenible, eficiente y justo. Esta ambición es la que se marca el Libro blanco para la reforma fiscal, elaborado por el comité de expertos y publicado el 4 de marzo de 2022.

Hagamos un poco de historia. El sistema tributario español nació de los Pactos de la Moncloa y se materializó en las leyes tributarias de 1977-78, estableciendo las bases de un sistema tributario moderno. Ha llovido mucho desde entonces, y por el camino nuestro sistema fiscal ha sido objeto de reformas parciales que han dado lugar a un sistema Frankenstein que ha ido ganando complejidad y perdiendo eficiencia.

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Los retos a los que se enfrenta la sociedad española hacen ahora más importante que nunca el ejercicio de reflexión que se realiza en el libro blanco, y que es un punto de partida para abordar de manera holística una reforma fiscal:

• Consolidación fiscal, que se ha aplazado por la crisis covid y por el balón de oxígeno que han supuesto la suspensión de las reglas fiscales europeas y el programa de compra de deuda del Banco Central Europeo, pero que será necesario abordar de manera creíble y rigurosa.
• Megatendencias como el cambio tecnológico, que genera cambios en la composición de las bases imponibles; el cambio climático, la necesidad de mitigarlo y favorecer la transición energética para cumplir el objetivo climático de la UE para 2030, y el envejecimiento poblacional.

• Incremento de la desigualdad, que no solo es una cuestión moral, sino también un lastre al crecimiento económico y la estabilidad social y política.

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A la vista de estos retos, los autores presentan una batería de 118 propuestas sobre fiscalidad medioambiental, societaria, patrimonial, medidas fiscales para una economía digitalizada, IRPF, IVA, imposición 'saludable' y fraude fiscal. Además, los autores señalan acertadamente una serie de elementos a considerar en la implementación de la reforma como son: (i) la coordinación y cooperación a nivel internacional, evitando la aplicación de medidas unilaterales; (ii) certidumbre legal y credibilidad mediante el anuncio del programa fiscal plurianual, y (iii) gradualismo en el diseño e implementación de las medidas con el objetivo de que las reformas no lastren la senda de recuperación económica.

Las recomendaciones de los autores pivotan sobre los principios de fiscalidad eficiente, entendida como aquella que (1) asegura un determinado nivel de ingresos públicos; (2) contribuye a una distribución de la renta acorde con las preferencias sociales, y (3) lo hace con el menor coste posible, tanto en términos de distorsiones y desincentivos sobre las decisiones del sector privado como de administración tributaria.

Sin perjuicio del interés de las propuestas concretas del libro blanco para las grandes figuras tributarias a la luz de los principios y objetivos marcados, permítaseme cerrar con un breve análisis de las relativas al impuesto sobre las labores del tabaco. Un impuesto pigouviano que busca corregir los efectos sociales externos negativos derivados del consumo del tabaco y que, por otro lado, es la quinta fuente de recaudación tributaria, aportando en 2021 6.185 millones de euros.

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Las propuestas contenidas en el libro blanco son las siguientes:

1. Reducir el diferencial de precios finales entre los distintos tipos de tabaco a través de ajustes en el impuesto, reduciendo el beneficio fiscal del que disfrutan algunas labores.
2. Considerar un cambio en la estructura del impuesto especial sobre los cigarrillos, convirtiendo el componente específico en el principal elemento del tributo.
3. Introducir un nuevo gravamen sobre el uso de cigarrillos electrónicos articulado como un impuesto específico de 0,15 €/ml al líquido en general y 0,006 €/mg a la nicotina.

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Respecto a la primera, eliminar un beneficio fiscal que drena recaudación y no tiene justificación sanitaria estaría alineado con el objetivo de salud pública, neutralidad y optimización recaudatoria.

Respecto a la segunda, señalar que un cambio de estructura, como el propuesto, (i) es innecesario en un sistema como el español, donde ya existe un impuesto mínimo puramente específico que desincentiva la presencia de marcas a precios muy bajos, protegiendo la recaudación ante posibles bajadas de precios; (ii) distorsionaría la competencia entre marcas y empresas al beneficiar a aquellos productos más caros, que verían reducida su carga fiscal, enviando una señal no alineada con los objetivos sanitarios; (iv) no aumentaría la recaudación, sino que la podría en riesgo vía tráfico ilícito; (v) sería socialmente regresiva. Por todo lo anterior, sería más acorde con los principios de una fiscalidad eficiente: aplazar cualquier cambio fiscal a la recuperación completa de la economía y, en todo caso, llevar a cabo actualizaciones moderadas y previsibles, el componente específico y mínimo sin cambios revolucionarios en la estructura del impuesto, en un calendario plurianual que aporte previsibilidad para las empresas promoviendo el crecimiento económico y competitividad.

Por último, y respecto a la propuesta de introducir un impuesto sobre los cigarrillos electrónicos basado en el contenido de nicotina, señalar que tanto la eficiencia (reducida capacidad recaudatoria y complejidad de gestión), como la certidumbre legal y la deseable coordinación internacional, aconsejan aplazar la introducción de un impuesto sobre los cigarrillos electrónicos hasta la adopción de una posición armonizada en el marco de la revisión de Directiva 64/2011 sobre Imposición de Productos del Tabaco actualmente en marcha.

*Ana Ramos Gallarín, responsable de Asuntos Regulatorios y Fiscales de BAT para España y Portugal.