¡El Plan General de Ordenación Urbana ha muerto! ¡Viva el Plan Estratégico Municipal!

La legislación madrileña en materia de ordenación del territorio y de urbanismo, respectivamente, se regula en la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo y la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Muchos han sido los cambios y las circunstancias que se han ido produciendo desde la entrada en vigor de las meritadas normas. Así, desde un punto de vista normativo, podemos anotar la aplicación de una nueva legislación estatal de suelo, hoy contenida en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y la proliferación de abundante legislación sectorial, tanto nacional como autonómica.

Pero no solo han existido cambios normativos, la sociedad también ha experimentado una importante transformación, llegando a ser calificada por el sociólogo Zygmunt Bauman como “sociedad líquida”: sociedad en constante cambio, que modifica las condiciones de actuación antes de que los hábitos y costumbres se consoliden, lo que motiva, entre otras cuestiones, fragilidad, incertidumbre e inestabilidad.

Sociedad líquida a la que ya no le resulta de utilidad el clásico sistema de planeamiento urbanístico inspirado en Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana –acta fundacional del derecho urbanístico español moderno, García de Enterría y Parejo Alfonso-.

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El sistema clásico de planeamiento descansa sobre una ordenación urbanística omnicomprensiva y determinista, que sitúa en la cúspide del modelo al Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), que, bajo la rigidez del principio de jerarquía normativa, es desarrollado pormenorizadamente por los planes parciales (PP). A ello, debemos sumar un complejo y dilatado procedimiento de aprobación de dichos planes, que provoca, no en pocas ocasiones, que la ordenación, al entrar en vigor, nazca caducada por no responder a la realidad y necesidades del momento. Y, por si fuera poco, debemos denunciar la gran inseguridad jurídica, económica y social, etc. derivada de los múltiples pronunciamientos judiciales determinando de nulidad de pleno derecho de numerosos planes urbanísticos.

Por tales motivos, y algún otro más que por extensión del artículo no podemos anotar, la Comunidad Autónoma de Madrid ha comenzado la tramitación del Anteproyecto de Ley del Suelo y Ordenación del Territorio, sometiendo a consulta pública previa el repetido Anteproyecto (de 11/09/2025 hasta 10/10/2025).

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Uno de los cambios más disruptivos que adicionará al ordenamiento jurídico madrileño la futura ley será configurar un nuevo sistema de ordenación, que vaya sustituyendo al modelo clásico, por una nueva lógica más simple, más flexible y más estratégica; tal y como podemos cotejar con la lectura del Resumen Ejecutivo elaborado por la Comunidad de Madrid, el cual por su enorme relevancia transcribimos parcialmente:

“Plan Estratégico Municipal (PEM): reemplaza al PGOU como plan general. Define la estrategia y la ordenación general del municipio, combinando visión territorial y urbanística.

Plan Ejecutivo de Actuación (PEA): nuevo plan operativo para desarrollar zonas concretas. Sustituye parcialmente a los planes parciales y proyectos de urbanización, integrándolos en un solo trámite...

Se establece como modelo general que cada municipio cuente con un Plan Estratégico Municipal con determinaciones estructurales muy simplificado. Este plan será desarrollado mediante Planes Ejecutivos, que incluirán únicamente información esencial como la edificabilidad, la calificación del suelo o el aprovechamiento.

Todo el contenido relativo a los parámetros de edificación que actualmente figura en los planes generales de ordenación urbana —como condiciones de edificación, normas zonales o claves de ordenanza— se trasladará a ordenanzas municipales, que serán mucho más ágiles en su modificación y adaptación a la realidad cambiante de los municipios”.

Atendiendo a lo anterior, podemos afirmar que en la Comunidad de Madrid el Plan Estratégico Municipal conformará la ordenación urbanística estructurante de las ciudades, sustituyéndose así la planificación rígida, omnicomprensiva y determinista de los Planes Generales, por un modelo simplificado y estratégico, que será finalmente desarrollado en zonas concretas a través de Planes Ejecutivos de Actuación, de iniciativa pública o privada.

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¡El Plan General de Ordenación Urbana ha muerto!, ¡Viva el Plan Estratégico Municipal! Obviamente, esta sucesión no operará de forma automática con la entrada en vigor de la nueva ley, no se derogarán inmediatamente los vigentes planes generales, y tendremos que seguir muy de cerca la aplicación de la futura nueva ley por parte de los municipios –el primero, la Ciudad de Madrid, que ya está elaborando su futuro PEM-.

Se prevé que en el próximo mes de noviembre ya conozcamos el texto articulado del reiterado Anteproyecto, y así podamos estudiar al detalle tal importante cambio conceptual en el modelo de planificación urbanística.

Pues bien, desde aquí invitamos al legislador madrileño a creer sin ambages en su nuevo modelo de ordenación, y por ello, proponemos que los Planes Ejecutivos de Actuación no queden relegados a las actuaciones de transformación urbanística. Que la simplificación y flexibilidad en la planificación urbanística y territorial, que pretende alcanzar la nueva norma madrileña, también dé cobijo al suelo en situación básica de rural -al campo-, posibilitando la implantación de actividades necesarias para la sociedad (p.e. infraestructuras de suministros, cementerios-tanatorios, etc.), a través de los referidos Planes Ejecutivos de Actuación.

*Juan Carlos Cardoso. Abogado Urbanista, Écija Abogados. Director del Máster de Urbanismo del CEU. Consejo Redacción de la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Consejo Asesor la Sección de Urbanismo ICAM. Jurado del Premio Nacional de Urbanismo Ricardo Santos Diez.

* Victor Moralo. Socio de Derecho Público, áreas de sostenibilidad, medioambiente, urbanismo de ECIJA. Técnico Urbanista por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Vocal del Tribunal calificador de las pruebas de especialización en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, designado por el Consejo General del Poder Judicial CGPJ (2020-2021).