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El engorro de tener un Senado
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Isidoro Tapia

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El engorro de tener un Senado

En las últimas elecciones, la reforma del Senado aparecía en el programa de los cuatro grandes partidos. ¿Por qué entonces no se ha reformado?

Foto: Vista general del Senado durante una intervención de la exvicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría. (EFE)
Vista general del Senado durante una intervención de la exvicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría. (EFE)

"Es antidemocrático que el Senado tenga poder de veto sobre una decisión que ha tomado el Congreso, que es donde reside la soberanía nacional". (Adriana Lastra)

"En el Senado hay una mayoría espuria: con un 30% de los votos, el PP tiene un 60% de senadores". (Pablo Echenique)

En la misma semana, hemos visto cómo el Gobierno intenta regatear al Senado en la tramitación de los presupuestos, y presenta, a bombo y platillo, una reforma constitucional que no precisa del Senado para salir adelante. ¿Es un engorro el Senado?

Recuerdo, a finales de los noventa, a un catedrático de Derecho Constitucional introducir así la cuestión del Senado en las clases de la facultad: "Un debate ya viejo en nuestro todavía joven constitucionalismo es el del papel del Senado". Al Senado lo podríamos llamar la marmota de nuestro sistema político. El programa electoral del PSOE en 1993 decía: "Se impulsará la reforma del Senado a fin de potenciar su papel como Cámara de representación territorial". Desde entonces, su reforma ha estado en todos los programas electorales de los socialistas. En las últimas elecciones, aparecía en el programa de los cuatro grandes partidos. ¿Por qué entonces no se ha reformado?

Foto: El presidente del PP, Pablo Casado (i), conversa con la diputada Isabel García Tejerina, en el pleno del Congreso. (EFE)

Que el palacio de la plaza de la Marina siga en pie es una pequeña metáfora de las disfunciones de nuestro sistema político. Su configuración en la Constitución de 1978 fue un engendro. La Transición representó un gran pacto de consenso, pero como es lógico el constituyente no podía (ni debía) resolver la letra pequeña de todas las discrepancias. En algunas cuestiones concretas, se optó por el camino más sencillo para resolver los desacuerdos: yuxtaponer las posiciones opuestas. Ni sí, ni no, ni lo contrario.

En el debate constituyente, UCD y AP defendieron las tesis tradicionales conservadoras, un Senado como "cámara de segunda lectura", una "Cámara alta" para poner sosiego a los impetuosos impulsos de la "Cámara baja", el Congreso de los Diputados. El ejemplo más característico de este tipo de Senado son los Lores en el Reino Unido, aunque existen versiones parecidas en Francia o Italia.

Que el Senado siga en pie es una pequeña metáfora de las disfunciones de nuestro sistema político. Su configuración en la Constitución fue un engendro

Los partidos nacionalistas y los comunistas, en cambio, defendieron la configuración del Senado como una "cámara de representación territorial", al estilo de los estados federales, como EEUU o Alemania. Los socialistas, aunque formalmente defendían la misma tesis que nacionalistas y comunistas, en la práctica abrazaron la propuesta de los conservadores, seguramente porque no vislumbraban el Estado autonómico que vendría años después. El resultado fue un pequeño Frankenstein: la Constitución define al Senado como una "Cámara de representación territorial", pero después, en el articulado, lo configura como una de segunda lectura. Consciente de esta esquizofrenia, el propio Senado se define en su página web como una cámara "de representación territorial y de reflexión".

Algunas voces defienden que la Constitución establece la primacía del Congreso sobre el Senado. En realidad, no es exactamente así. Es cierto que el art. 90 establece una primacía del Congreso en la tramitación de las leyes, al darle la última palabra, y permitirle levantar los vetos del Senado. Pero hay otros asuntos donde ocurre lo contrario: por ejemplo, en el famoso art. 155, que regula la suspensión de una autonomía, solo se prevé la participación del Senado y no del Congreso. A su vez, en el procedimiento de reforma constitucional ordinaria del art. 167 (el elegido por el Gobierno para los aforamientos), se exige una mayoría de tres quintos en ambas cámaras o, si esta no se logra, mayoría absoluta del Senado y de dos tercios del Congreso (la opinión favorable del Senado es por tanto imprescindible).

La Constitución define al Senado como "Cámara de representación territorial”, pero en el articulado lo configura como una de segunda lectura

Así que no, no se trata de dónde reside la soberanía nacional (en realidad no reside ni en el Congreso ni en el Senado, sino en el pueblo español, al que representan las Cortes a través de las dos cámaras. Ninguna es más democrática que la otra, como decía Lastra). Y casi mejor no entrar en el terreno de las mayorías ilegítimas, como hacía Echenique, porque si tener un 60% de senadores con el 30% de los votos es algo espurio, ¿cómo debemos calificar tener el 100% de un Gobierno con apenas el 22.5% de los votos?)

Formulemos la pregunta en términos más prácticos. ¿Sirve para algo el Senado? Si no es el caso, ¿es posible encontrarle un valor? Y si así fuese, ¿es posible reformarlo? En mi opinión, la respuesta a estas tres preguntas es negativa.

¿Sirve para algo el Senado? Si no es el caso, ¿es posible encontrarle un valor? Y si así fuese, ¿es posible reformarlo?

El Senado ha sido hasta ahora una cámara de segunda lectura, o de reflexión, algo que en la actualidad tiene un valor casi nulo. En la práctica, la segunda lectura de las leyes y la tercera o sucesivas, puede hacerse en el Congreso, mediante el sencillo trámite de alargar su tramitación (algo que ya ocurre con muchas de ellas). Normalmente, el paso por el Senado no mejora la calidad técnica de las leyes, sino todo lo contrario (por ejemplo, abre más oportunidades para el filibusterismo, como presentar una enmienda ajena a su objeto). Y con respecto al pretendido papel como "órgano de reflexión", mal o bien, es el Consejo de Estado el que ya hace esta labor en nuestro sistema institucional.

En realidad, la única utilidad que ha tenido el Senado en la práctica, disculpen el cinismo, ha sido convertirse en un cementerio de elefantes de los partidos políticos. Basta repasar los listados de sus señorías, para encontrar expresidentes de comunidades autónomas, exalcaldes, y ex cualquier cosa. Ser senador ha sido una salida honrosa para los príncipes destronados.

Foto: Los presidentes de Congreso y Senado, Ana Pastor y Pío García-Escudero, con el ministro José Guirao y Fernando Garea, presidente de EFE, el pasado lunes. (EFE)

¿Puede servir para algo el Senado? Aquí, mi opinión es también negativa. El lugar común es que debe convertirse en una verdadera cámara de representación territorial. Pero a mi modo de ver, la verdadera cooperación entre las comunidades autónomas debe producirse a través de sus órganos ejecutivos, en las distintas conferencias sectoriales o, en su caso, a través de la Conferencia de Presidentes. Estas instituciones agotan el espacio para la cooperación entre las CCAA. De hecho, la Conferencia de Presidentes apenas se ha reunido seis veces desde su creación en 2004, sin que nuestro Estado autonómico haya saltado por los aires (tal vez ha estado a punto de hacerlo, pero por otros motivos). No alcanzo a entender cuál es el ámbito de cooperación entre CCAA no cubierto por las conferencias sectoriales o de presidentes que justifique la existencia de un Senado.

Si un matrimonio llevase 40 años preguntándose para qué están juntos, tal vez habría llegado el momento de plantearse otras soluciones

Y, finalmente, está la cuestión de su reforma: si llevamos décadas con una práctica unanimidad a favor de la misma, y no hemos sido capaces de llevarla a cabo, ¿por qué va a ser diferente? Si un matrimonio llevase 40 años preguntándose para qué están juntos, tal vez habría llegado el momento de plantearse otras soluciones.

En definitiva, la pregunta es inevitable: si no encontramos la manera de reformar el Senado para hacerlo útil, si es un engorro para el trámite presupuestario, o para las reformas constitucionales, si hasta discutimos la legitimidad de su composición, ¿por qué, sencillamente, no lo cerramos?

"Es antidemocrático que el Senado tenga poder de veto sobre una decisión que ha tomado el Congreso, que es donde reside la soberanía nacional". (Adriana Lastra)

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