La aprobación del presupuesto y el control del Gobierno

Con el tiempo, sobre todo desde 2016 con gobiernos débiles e inestables, la aprobación de los presupuestos del Estado se ha convertido de hecho, no de derecho, en un método de control del Gobierno por parte de las Cortes Generales.

Como es sabido, este control es un requisito esencial de toda forma de gobierno parlamentaria. En nuestro caso, no solo una mayoría del Congreso elige al presidente, sino que también lo controla, a él y a su Gobierno, a lo largo de todo el mandato. La democracia no es solo elección sino también control, aunque ello a veces se olvida, sobre todo en estos tiempos de populismo.

Pero entre las formas de control expresamente enumeradas en nuestro texto constitucional no figura la aprobación del Presupuesto, ni en la práctica se había planteado tal cuestión, al menos con la claridad que ahora vemos. Veamos lo que todo ello implica para extraer al final algunas consecuencias a modo de conclusión.

En las Cortes Generales no reside la soberanía popular, como erróneamente se dice tantas veces

La forma de gobierno parlamentaria de una democracia constitucional está basada en la relación de confianza entre el gobierno y el parlamento, es decir, en la responsabilidad del primero ante el segundo. En las Cortes Generales no reside la soberanía popular, como erróneamente se dice tantas veces, sino que meramente representa a los ciudadanos por un tiempo determinado y sus miembros —diputados y senadores— son designados mediante elecciones libres por sufragio universal: la soberanía reside en el pueblo con la facultad exclusiva de reformar la Constitución.

Pues bien, tras estas consideraciones generales, ciñámonos a los principales mecanismos de control parlamentario. Hay dos sentidos de este término: ambos deben entenderse dentro de las relaciones de colaboración y debate en las cámaras sobre la actuación del gobierno, es decir, que este debe atender, responder y reflexionar sobre las razones de los otros partidos parlamentarios sobre el desempeño de su actuación.

En un caso, tenemos el control que comporta sanción en sentido estricto: se trata de aquellos procedimientos que pueden dar lugar al cese inmediato del presidente del Gobierno: nos referimos a la moción de censura y a la cuestión de confianza. En el primer caso, y tenemos un ejemplo reciente, un candidato a presidente —diputado o no— se presenta ante el Congreso y expone un programa de gobierno, con el objetivo de alcanzar una mayoría absoluta para que se apruebe dicho programa tras un debate y lo convierta de forma mecánica en nuevo titular de la Presidencia. La cuestión de confianza es distinta: es el propio presidente que se presenta ante el Congreso para comprobar si se mantiene el vínculo de la confianza de la cámara —es decir, que todavía le siga apoyando una mayoría— tal como esta se expresó cuando fue elegido. Ello se efectúa a través de un debate sobre el cumplimiento del programa de Gobierno de la investidura o sometiendo a votación una declaración de política general. Si obtiene mayoría simple sigue en el cargo, si no es así debe dimitir inmediatamente y se procede a una nueva elección de presidente de un modo similar al de la investidura.

El Presupuesto es una ley que condiciona buena parte, si no toda, de la actividad gubernamental mediante el límite del gasto público

Pero el control parlamentario más frecuente, y a mi parecer más importante aunque parezca menos decisivo, es el control rutinario, no basado en la relación de confianza sino en las facultades de vigilancia que las cámaras llevan a cabo respecto del Gobierno; es decir, la capacidad de enjuiciar, criticar u obstaculizar las propuestas y actividades del ejecutivo. Es el caso de las preguntas semanales, las interpelaciones y las comisiones de investigación, entre otras que afectan especialmente a los diversos procedimientos legislativos. Su finalidad no es derribar inmediatamente al Gobierno, sino dirigirse a la opinión pública para mostrar los defectos de la gestión gubernamental y las posibilidades de poner en marcha otras alternativas con el fin de que los ciudadanos vayan formando su criterio sobre a quien deben votar en las siguientes elecciones.

Pues bien, establecido este marco de las diferentes formas de control, la aprobación de los Presupuestos, que debe ser por mayoría simple, se ha convertido en la práctica en una forma de control que puede situarse entre los dos tipos que hemos expuesto. Aunque no tiene la eficacia inmediata de la moción de censura o la cuestión de confianza, tampoco es tan poco efectiva a los efectos de la estabilidad gubernamental como los controles rutinarios.

Si logran acuerdos para aprobar el Presupuesto, habrá que ver las cesiones que se han efectuado para alcanzarlos

El Presupuesto es una ley que condiciona buena parte, si no toda, de la actividad gubernamental mediante el límite del gasto público en cada una de las funciones de gobierno. Por tanto, a pesar de que si no se aprueba puede prorrogarse, ello dificulta y desprestigia la acción del Gobierno. Con el añadido de que si para que se apruebe hay que hacer muchas cesiones a otros partidos, el desgaste gubernamental es evidente y puede llegar a que el presidente, en el corto plazo, se vea obligado a disolver las cámaras y convocar elecciones.

Esta es la situación actual del Gobierno de Sánchez ante las demandas de Podemos —con el que, además, gobierna en coalición—, ERC, el PNV y Bildu. Si logran acuerdos para aprobar el Presupuesto habrá que ver las cesiones que se han efectuado para alcanzarlos, si no logran la mayoría suficiente y se prorrogan los de 2021 no es obligado disolver, pero las dificultades para obtener los fondos europeos serán insalvables. La encrucijada es clara y de no fácil solución.

La aprobación de los Presupuestos se ha convertido en una forma de control parlamentario no formal que puede conducir al cese del Ejecutivo. Si la composición del Gobierno fuera coherente ello no pasaría, si los apoyos parlamentarios también lo fueran tampoco. Los errores que empezaron con la moción de censura de 2018 se pagan, a veces a plazos. No creo que estemos en el último plazo, depende de las cesiones que deberá hacer el PSOE, pero con gobiernos débiles e inestables suceden estas cosas. Las que no suceden con gobiernos coherentes y de composición y apoyos no contradictorios.