¿Y por qué no el cupo vasco (bien calculado) para Cataluña?

Se extrañaba recientemente el profesor Carlos Monasterio -uno de los mayores expertos en financiación autonómica- que España optara en 1978 por un modelo territorial de corte federal y, sin embargo, no se hubiera dotado de las instituciones imprescindibles para articularlo.

Ni el Senado, ni la Conferencia de Presidentes, ni el Consejo de Política Fiscal y Financiera ni, por supuesto, la fantasmagórica Comisión General de las Comunidades Autónomas cumplen esa función, lo que genera una elevada conflictividad entre la Administración central y las regiones, como bien sabe el Constitucional (casi 1.400 sentencias desde que el TC vio la luz).

El resultado, como no puede ser de otra manera, es un monstruo de mil cabezas -el engendro crece hacia un lado o hacia otro en función de la capacidad de presión de los gobiernos regionales- que pivota alrededor del Gobierno central, que actúa a la manera de un virrey -o virreina- que quita o concede recursos en función de su supervivencia parlamentaria. Eso explica que los partidos nacionalistas -algo infrecuente en Europa- se hayan convertido desde que el PSOE de Felipe González perdiera la mayoría absoluta (1989) en formaciones bisagra, lo que ha generado una formidable asimetría institucional.

Como su capacidad de presión frente al Gobierno central es mayor, lógicamente, logran mayores compensaciones, y debido a ello el Estado tiene que socorrer posteriormente al resto de regiones mediante la creación de fondos ad hoc que pretenden cubrir las particularidades de cada territorio: envejecimiento, población, dispersión o insularidad. O, incluso, se tira del más descarado clientelismo político, como sucede con Canarias y su disputado voto 176.

Es así como el sistema autonómico -que se renueva cada siete u ocho años- se ha convertido en una fuente permanente de agravios y de rencores mutuos. Hasta el punto de que para ganar votos suele salir lo peor de cada gobierno regional cada vez que se actualiza el modelo de financiación. Entre otras cosas, porque la capacidad de presión de Cataluña (cuando gobernaba CiU y cuando lo hizo el PSC) ha sido siempre muy elevada, y eso ha obligado a revisar el modelo a imagen y semejanza de sus necesidades.

Es un hecho que los gobiernos regionales tienen enorme capacidad de gasto, pero su recaudación es muy limitada, como ha puesto de relieve la OCDE

Así es como se ha desvirtuado la esencia de cualquier sistema autonómico (un invento netamente español), que no es otra que la corresponsabilidad fiscal. Es decir, un equilibrio entre lo que ingresan las CCAA y lo que pueden gastar. Lo cual es todavía más sustantivo en la medida en la que al actuar al amparo de lo que diga el virrey (el ministro de Hacienda de turno) los gobiernos regionales siempre tienen la seguridad de que el Estado acudirá en su rescate. Algo que está detrás de los cuantiosos déficits generados. Es un hecho que los gobiernos regionales tienen enorme capacidad de gasto, pero su recaudación es muy limitada, como bien ha puesto de relieve la OCDE.

Cientos de millones

El País Vasco y Navarra, por el contrario, y gracias a sus sistemas forales, han hecho de su capa un sayo, y eso explica que no quieran saber nada del resto del Estado, aunque no siempre. Navarra recibió cientos de millones por la puerta de atrás en el caso Volkswagen sin que a Hacienda o al gobierno foral se les cayeran los anillos.

Más allá de este caso, lo cierto es que el sistema foral funciona, aunque cosa muy distinta es saber si lo haría si tanto el cupo como la aportación navarra -la cantidad que cada año deben entregar al Estado por el coste de los servicios generales- estuvieran bien calculados. En todo caso, y al margen de la cuantía, lo que se sabe es que cuando la Hacienda pública está más cerca de los contribuyentes, el sistema es más eficiente (también en la lucha contra el fraude). También, en términos políticos. Los ciudadanos sienten que el dinero de sus impuestos se gasta en su territorio y no en políticas afectas al clientelismo político (que siempre lo hay porque ninguna democracia es perfecta).

En los albores de la discusión constitucional, como se sabe, Jordi Pujol rechazó para Cataluña un sistema de concierto como el del País Vasco. Probablemente, porque era consciente de que su capacidad de influencia sería mayor en Madrid que sometiéndose a la disciplina de un presupuesto cerrado, como sucede en los territorios forales. Con el tiempo, sin embargo, muchos dirigentes nacionalistas catalanes -cuando todavía no eran independentistas- admitieron que aquella decisión fue un error. Y es probable que así lo fuera.

Pacto fiscal

Lo singular es que cuando hace pocos años los nacionalistas plantearon la adopción de algo parecido al sistema foral -que no es otra cosa que la corresponsabilidad fiscal llevada hasta sus últimas consecuencias- era ya demasiado tarde. El Gobierno de Rajoy para defender el statu quo -que favorece a las regiones más dependientes de la solidaridad- dijo no al pacto fiscal.

Fue una mala decisión en lo que sin duda tuvo que ver el tiempo político y económico. En medio de una gravísima recesión, no era el mejor momento para tomar decisiones radicales sobre un asunto tan complejo y delicado como es el equilibrio territorial. Pero esas circunstancias han cambiado. El desafío soberanista ha abierto una ventana de oportunidad, que se dice ahora, para reflexionar sobre el modelo autonómico e incardinarlo en la Constitución, cuyo Título VIII está completamente obsoleto. Y no sería mala cosa avanzar a partir del 2 de octubre -antes solo hay que aplicar la ley- hacia una propuesta que aumente la corresponsabilidad fiscal, toda vez que el enfoque de calcular el coste efectivo de los servicios públicos asumidos está completamente superado. Por supuesto no en todos los territorios, sino en aquellos cuyos parlamentos así lo decidan. El ‘café para todos’, que sirvió para arrancar, hoy no da más de sí.

La existencia de una cartera de servicios mínimos garantizados debería ser suficiente para aplicar la irrenunciable solidaridad interregional

El hecho de avanzar hacia ese modelo -tomando como referencia el funcionamiento de los sistemas forales- no significa, en absoluto, desproteger al resto de territorios. La existencia de una cartera de servicios mínimos garantizados -perfectamente identificados e incluso insertados en el propio texto constitucional para obligar a que se cumplan- debería ser suficiente para aplicar la irrenunciable solidaridad interregional, sobre todo en un país como España con una elevada dispersión en términos de cohesión social.

Es verdad que la mayoría de los estudios concluyen que un sistema de conciertos para el conjunto del Estado sería inviable en términos económicos. Pero esos estudios se hacen proyectando la realidad actual, en la que tanto País Vasco como Navarra están sobrefinanciados y están ausentes de la solidaridad y de la nivelación interregional, lo cual es absolutamente anómalo. Y por eso no sería mala cosa que con tiempo y con la pausa que se requiera, se revisara en su totalidad el sistema autonómico, incluyendo a los territorios forales, pero sin tocar la esencia del actual funcionamiento del Concierto y el Convenio navarro, cuyo encaje constitucional está plenamente justificado, aunque con los cálculos actuales -gracias a los votos en Madrid- sean económicamente inconsistentes. De esta manera se evitaría que los partidos nacionalistas sigan siendo formaciones bisagras y, al tiempo, verían limitada su capacidad de influencia ante el Gobierno central.

Legitimidad constitucional

Una cosa es recalcular el cupo y la aportación navarra al sostenimiento del Estado, y otra bien distinta es poner en cuestión su legitimidad constitucional. Y la idea apuntada por muchos expertos de entregar el 100% de la recaudación del IRPF (el mejor instrumento de la solidaridad por su carácter progresivo) a las comunidades autónomas -dejando al Estado en exclusiva los ingresos del IVA y Sociedades- iría en la buena dirección, y en todo caso sería la garantía de que los gobiernos autonómicos son los responsables del gasto, pero también de buena parte de sus ingresos. Eso es autogobierno y no una mera descentralización. La historia ha enseñado que gestionar recursos sin una verdadera capacidad de decisión, no es una buena cosa.

Un sistema similar al foral -como el que podría tener Cataluña o las regiones que libremente lo aceptaran- es evidente que comporta ciertas peculiaridades institucionales y competenciales, pero eso no implica necesariamente ningún privilegio económico. Sería, en todo caso, un sistema menos complejo y más transparente que el actual, que se nutre con toneladas del clientelismo político.

Un sistema similar al foral es evidente que comporta ciertas peculiaridades institucionales, pero eso no implica ningún privilegio económico

Como han recordado muchos hacendistas, y aunque muchos no lo crean, el actual Concierto vasco lo creó Canovas al final de la última guerra carlista, pero no para separar al País Vasco del resto de España, sino, por el contrario, como un instrumento para que las hasta entonces “provincias exentas” -amparadas por los fueros tradicionales- contribuyeran a la Hacienda del Estado. El viejo conservador lo último que hubiera querido era romper España.

De hecho, el propio Cánovas fue criticado con dureza por los foralistas recalcitrantes porque la ley de julio de 1876 abolía los privilegios históricos. Es decir, el pacto fiscal es hijo de la modernidad y no del antiguo régimen. Entre otras cosas porque la propia legislación española reconoce el principio de bilateralidad a través de comisiones mixtas Estado-CCAA -lo que no es incompatible con la solidaridad- sin que se hayan estremecido los cimientos del Estado.

Sin una propuesta encaminada a actualizar el sistema autonómico, el conflicto está garantizado para las próximas generaciones

Es algo más que probable que esta vía sea rechazada de plano por los independentistas, que viven ensimismados en su descabellada lógica política. Pero no estaría de más abordarla, precisamente para segar el campo de cultivo que hoy hace florecer el soberanismo.

Sin una propuesta encaminada a actualizar el sistema autonómico, el conflicto está garantizado para las próximas generaciones. Y en política no es buena cosa arrollar, aunque la ley esté de parte del Estado, porque expulsar el rencor -el siguiente paso de la desafección- cuesta generaciones, como bien demostró el Tratado de Versalles. En uno y otro sentido.