Lo que Cataluña (y el resto de España) tienen que aprender de Alemania
La reforma del Senado es ineludible. Es necesaria para canalizar de forma razonable las tensiones territoriales. Ningún gobierno se ha atrevido hasta ahora a ello
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Es muy conocido que el modelo territorial alemán -el sistema federal- fue una imposición de los vencedores de la II Guerra Mundial. En particular, EEUU. Los aliados pensaban que una Alemania unida podía ser un potencial peligro para Europa. Y por eso, la Ley Fundamental de Bonn -hasta décadas más tarde no se pudo hablar de Constitución- fue tutelada desde el primer momento por los aliados, que, en coherencia con esa decisión, despojaron al jefe del Estado de buena parte de sus prerrogativas para limitar su poder.
En definitiva, la estructura administrativa fue una formidable tarea de ingeniería territorial. De hecho, la mayoría de los estados no hunde su existencia en raíces históricas, sino simplemente en razones de carácter político. Algo parecido a lo que sucedió en España en los albores de la Transición, cuando algunas comunidades autónomas delimitaron sus fronteras físicas por una decisión política más que por una cuestión histórica.
Alemania, sin embargo, y pese a estos avatares (o tal vez por eso), ha construido un sólido modelo federal. Los problemas territoriales han estado ausentes de la campaña electoral, sin duda porque los 16 'länder', como dice la propia Constitución germana, “han consumado, en libre autodeterminación, la unidad y la libertad de Alemania”.
Es decir, se trata de un pacto de naturaleza política basado en la lealtad institucional, lo que explica que, pese a algunos momentos de tensión -fundamentalmente vinculados a Baviera, y que el TC alemán zanjó de forma tajante sentenciando que la soberanía descansa en todo el territorio y no solo en una parte- el sistema federal ha funcionado. Pero no solo porque el país salió escarmentado de dos crueles guerras, sino también porque el sistema constitucional se ha ido adaptando a los cambios sociales y políticos del país. Hasta el punto de que la Constitución alemana ha sido modificada más desde 60 veces desde que un pequeño grupo de juristas se reunió en la isla de Herrenchiemsee (Baviera), en 1948. El mismo lugar donde el excéntrico Luis II construyó un extraño palacio imitando al de Versalles.
En los países del entorno de España ha sucedido algo parecido. Francia, Italia o Portugal han cambiado sus constituciones en los últimos años en numerosas ocasiones sin que hayan crujido sus estructuras de Estado.
Tantos cambios obedecen a un principio que suelen utilizar los juristas: el derecho no puede hacerlo todo, y que recuerda aquello que decía Keynes (que era matemático) sobre los economistas: las matemáticas, sostenía el sabio de Cambridge, no llegan hasta donde sí lo hace la intuición. Y por eso los economistas tenían que mirar más a las ciencias sociales que a las matemáticas.
La legitimidad de las leyes
E intuición política, probablemente, es lo que ha fallado en este tiempo en España. La ausencia de reformas en la arquitectura institucional del Estado -apenas una reforma constitucional de calado en 40 años (y por imposición de la UE)- refleja nítidamente la naturaleza de algunos problemas, que tienen mucho que ver con la incuria, y hasta la desidia, del Estado, lo que ha generado -guste o no- una pérdida de legitimidad de algunas de sus leyes e instituciones. Y que sin duda se agravará con la irresponsable estrategia del Gobierno de convertir el Tribunal Constitucional en un órgano jurisdiccional que impone multas y sanciones.
Es cierto, como dice el presidente Rajoy hasta la saciedad, que no hay democracia sin ley, pero tampoco hay democracia si las normas no se ponen al día, porque pierden credibilidad -de la ley a la ley, que decía Torcuato Fernández-Miranda cuando se tramitó la Ley de la reforma política que dio una primera sepultura al franquismo-, y que permitió, por ejemplo, la convocatoria de las primeras elecciones libres. De hecho, el progreso tiene mucho que ver con la adaptación del sistema normativo a las nuevas realidades, porque de otra manera las leyes se convierten en un corsé incompatible con los avances sociales y políticos. Por supuesto, mediante los procedimientos que las propias leyes prevén, lo que explica que todo el proceso soberanista sea un cruel sabotaje contra las instituciones.
La ley, sin embargo, no lo es todo. Como ha recordado este sábado el notario Juan José López Burniol en ‘La Vanguardia’, Francisco de Vitoria dejó escrito en sus 'Relectiones' que “para que la ley humana sea justa y pueda obligar, no basta la voluntad del legislador, sino que es menester que sea útil a la república”, porque “si la ley no es útil a la república, ya no es ley”. Por consiguiente, sostiene López Burniol con lucidez: “Ni sin la ley, ni solo con la ley”.
Mirar para atrás, sin embargo, sirve de muy poco en un país acostumbrado a enfrentarse a los problemas políticos a la manera de tirios y troyanos. Es decir, de forma binaria, que se dice ahora. Y en lo que sí existe un claro consenso es en que el sistema territorial necesita ser puesto al día. En particular el Senado, que, como ya dejó por escrito el Consejo de Estado -¡hace más de once años!-, solo una reforma de alcance constitucional puede conformarlo como una Cámara con identidad propia, “representativa de la diversidad, y cuya actividad no constituya una reiteración corregida del proceso parlamentario ya transitado en el Congreso de los Diputados”. Es decir, una simple cámara de segunda lectura sin ningún peso específico en la política española.
La realidad plural de España
El diagnóstico es tan claro que ya en la primera legislatura de Aznar el propio Senado adoptó un acuerdo unánime (noviembre de 1996) para la creación de una Comisión Especial para el Estudio de la Reforma Constitucional de la Cámara Alta. Incluso, en el año 2000, se aprobó una moción destinada a “reformar aquellos aspectos de la Cámara para que mejoren su eficacia en el ejercicio de las funciones que, como foro de representación territorial, le otorga la Constitución y como Cámara que ha de expresar la realidad plural de España”.
Es decir, que ha sido la incuria de los dos partidos que han gobernado este país desde 1982, agravada en los últimos años por la incapacidad del Gobienro para hacer propuestas, lo que ha facilitado que se hayan descosido algunas costuras institucionales por la parte más delicada: Cataluña. No solo por su enorme peso respecto del conjunto de España (la quinta parte de la economía), sino, también, como decía Ortega, porque la cuestión catalana tiene que ver con el nacionalismo, cuya esencia no es la razón, sino los sentimientos. Y de ahí su célebre ‘conllevanza’. Ningún sistema autonómico o federal será nunca suficiente para los independentistas, pero al menos ese 47-48% de soberanistas podría rebajarse al entorno del 20%.
Es por eso que la reforma del Senado va mucho más allá que una simple puesta al día de la Constitución. Sería la plasmación de un debate constitucional que ya se produjo durante la II República, como ha puesto de manifiesto el constitucionalista Manuel Aragón, cuando se discutió si el nuevo estado era una simple agregación de territorios con soberanía propia (la plurinacionalidad que de forma irresponsable reivindica Podemos o la actual dirección del PSOE) o debía ser fruto de un intenso proceso de descentralización política y administrativa.
Un Senado centrífugo, convertido en el centro de las discusiones territoriales, siempre será mejor que otro de naturaleza centrípeta
En definitiva, un estado de naturaleza federal u otro de raíz confederal, como pretende lograr el PNV de Urkullu, que significa, ni más ni menos, que la aplicación de un sistema de soberanías compartidas en el conjunto de España. Y que está en línea con las viejas tesis del historiador Anselmo Carretero, referente ideológico del expresidente Zapatero en materia territorial, y su visión de España como ‘nación de naciones’.
Carretero, como se sabe, partía de una idea. Hasta el siglo XVIII España era sinónimo de Hispania o Iberia, ya que esa expresión se refería al conjunto de habitantes o de pueblos que vivían en la península ibérica. Por ello, sostenía Carretero en ‘Castilla, Orígenes, Auge y Ocaso de una Nacionalidad’, un portugués es tan español como un murciano o un extremeño. “Hoy”, decía en 1996, “el vocablo España aplicado al Estado español no responde cabalmente a su significado tradicional”.
A la vista de lo que está sucediendo en Cataluña, un Senado centrífugo, convertido en el centro de las discusiones territoriales, siempre será mejor que otro de naturaleza centrípeta, toda vez que cualquier reforma situaría el debate de ‘dentro hacia afuera’, y no al revés, como sucede ahora. Es decir, que sería el Estado quien canalizaría y articularía las discusiones a través de una cámara territorial unitaria y aceptada por todos a partir de la lealtad institucional, y no al contrario. Algo que evitaría al Gobierno central verse sometido periódicamente a presiones vinculadas a la caprichosa aritmética parlamentaria para seguir en el poder, y que es lo que ha nutrido desde hace décadas a los nacionalismos.
En Alemania lo han hecho así -a través del Bundesrat- y no les ha salido nada mal.
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