Una lectura sosegada del acuerdo entre Esquerra Republicana y el PSC

Una lectura sosegada y con voluntad sincera de entender lo firmado entre ERC y el PSC lleva a una primera conclusión: el acuerdo para garantizar el Gobierno de la Generalitat catalana a Salvador Illa es difícilmente viable. O lo que es lo mismo, hay serias razones para creer que no saldrá adelante en los términos planteados.

Hay múltiples razones, pero la esencial es que los 25 folios del acuerdo (ya aprobado por las bases de ERC) giran en torno a una idea de fuerza: la bilateralidad de las relaciones entre Cataluña —que también es Estado— y el propio Estado en su sentido más comúnmente aceptado. Y la bilateralidad, hay que recordar, ya ha sido matizada por el propio Tribunal Constitucional, que en su sentencia de 2010 ya advirtió que "la traslación del principio de bilateralidad a la relación de la Generalitat con el Estado español sería constitucionalmente imposible, pues la parte solo puede relacionarse con el todo en términos de integración y no de alteridad". El propio TC abundó en esta idea y recordó que el principio de bilateralidad solo puede proyectarse en el ámbito de las relaciones entre órganos "como una manifestación del principio general de cooperación, implícito en nuestra organización territorial del Estado".

Para ser más precisos, la sentencia, incluso, recuerda que las decisiones que afecten a la suficiencia financiera de todas las comunidades autónomas y por ende, obviamente, a Cataluña, "han de ser tomadas en el seno de órganos multilaterales, aunque ello no impide la actuación específica y complementaria de los órganos bilaterales de cooperación [las comisiones mixtas". Por tanto, asegura, y este es el párrafo clave, "en modo alguno cabe admitir que la determinación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado pueda depender de la voluntad de una determinada comunidad autónoma, pues ello, ni resulta de los términos expresos de los preceptos del bloque de la constitucionalidad (...) ni es compatible con el carácter exclusivo de la competencia que corresponde al Estado".

Mecanismos multilaterales

Es más, insiste el TC, "conferir carácter vinculante a la voluntad autonómica, no solo anularía la potestad exclusiva del Estado para configurar el sistema de financiación de las comunidades autónomas que considere más idóneo, sino que le privaría tanto de ejercer sus potestades de coordinación como de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la Constitución". Por lo tanto, concluye, "no resulta inconstitucional siempre que se interprete en el sentido de que no excluye ni limita la capacidad de los mecanismos multilaterales en materia de financiación autonómica".

Expresado de forma más sucinta: la bilateralidad solo es posible si se hace en el marco de la cooperación global. No es posible, por lo tanto, salirse del régimen común. Solo Navarra y el País Vasco tienen este privilegio porque lo ampara, precisamente, la Constitución en su célebre disposición adicional primera.

El TC advirtió que las decisiones que afecten a la suficiencia financiera de las CCAA deben "ser tomadas en los órganos multilaterales"

¿Qué es lo que dice el acuerdo? Pues ni más ni menos que "no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad". Es decir, un planteamiento que difícilmente puede encajar en las múltiples sentencias dictadas por el TC desde el nacimiento del Estado autonómico, hace más de 45 años.

Como es tan manifiesta la inconstitucionalidad de lo pactado, los propios firmantes se curan en salud y reconocen que "una financiación singular necesita un modelo bilateral de relación con el Estado compatible con la participación en órganos multilaterales cuando la naturaleza o ámbito de los acuerdos así lo exija". Es decir, en este punto se echa agua al vino de la bilateralidad, ya que se reconoce la participación de la Generalitat en órganos multilaterales, como puede ser el Consejo de Política Fiscal y Financiera, a donde no acuden ni el País Vasco ni Navarra, precisamente porque ambas regiones sí que son singulares.

El Consejo, como se sabe, es quien aprueba, por ejemplo, los objetivos de déficit, y como es un órgano de coordinación el Estado y las regiones se reparten la mayoría en un 50%. Por lo tanto, son los propios firmantes quienes admiten que en el actual marco jurídico-constitucional la llamada soberanía fiscal es, simplemente, un eslogan político. No puede haber soberanía cuando las decisiones tienen que pasar por órganos multilaterales y, lógicamente, bilaterales, pero siempre que no afecten al resto de territorios. Lo que puede haber, eso sí, es mayor autonomía, pero para nada soberanía fiscal. Las comisiones mixtas están amparadas por la legislación y, efectivamente, pueden llegar a acuerdos bilaterales en materia de transferencias (rodalies o Ingreso Mínimo Vital), pero sin que la parte, de nuevo, condicione el todo.

El cumplimiento de lo firmado exigiría, por lo tanto, que Hacienda pudiera contar con el respaldo de al menos una comunidad autónoma para sacar adelante lo pactado con Cataluña, ya que necesariamente el asunto llegará al Consejo de Política Fiscal y Financiera. Entre otras razones, porque la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), en su artículo 3, precisa que el Consejo tiene voz y voto en "la actividad financiera de las comunidades autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada". Y parece evidente, como reconoce el texto pactado, que la gestión de los tributos es un asunto compartido.

Soberanía fiscal

¿Quiere decir que sería inconstitucional que una región pueda recaudar, gestionar, inspeccionar y liquidar el 100% de los impuestos? Necesariamente, no, pero siempre que se haga en un marco multilateral, como sucede en Alemania, donde los Länder gestionan la totalidad de los tributos y no pasa nada. Ahora bien, allí nadie habla de soberanía fiscal, sino simplemente de otra forma de gestionar los tributos en línea con lo que sucede en otros países federales. En Alemania, en concreto, la Agencia Tributaria Federal solo recauda los impuestos especiales, los aranceles y el IVA que grava las importaciones, pero son los Länder quienes recaudan y hacen labores de inspección sobre el IRPF, Sociedades y el IVA de operaciones interiores.

Eso sí, la titularidad de los rendimientos de los grandes impuestos se comparte con el Gobierno central, y son las agencias tributarias regionales quienes actúan como agentes recaudatorios de la Federación y, como tales, están sujetos a la normativa, supervisión e instrucciones de Berlín. En línea con este planteamiento, deben contar con su aprobación para ciertos nombramientos. Es decir, una especie de consorcio que el acuerdo entre el PSC y ERC ignora, cuando hubiera sido lo más razonable en lugar de tirar por la calle del medio. De hecho, es lo que propuso la Comisión de Expertos creada (2017) por el exministro Montoro.

¿Quiere decir que sería inconstitucional que una región pueda recaudar, gestionar y liquidar el 100% de los impuestos? Necesariamente, no

Lo que expresó en su día el TC español —y aquí la precisión es importante— es que "ningún problema de constitucionalidad suscitan" las potestades autonómicas de gestión, recaudación, liquidación e inspección cuando se proyectan sobre los tributos propios de la Generalitat; ahora bien, tampoco ocurre cuando se trata de impuestos totalmente cedidos de acuerdo a la Ley de Cesión de Tributos, aunque siempre que se haga "por delegación del Estado". Por lo tanto, es posible la cesión total, el famoso 100%, pero eso no tiene nada que ver con la soberanía fiscal, ya que es el Estado quien delega en la Generalitat como agente de recaudación, pero sin perder la titularidad del tributo. Habría que hablar, por lo tanto, de una soberanía tutelada, lo que en sí mismo es una contradicción flagrante. Parece evidente, por lo tanto, que el concepto de soberanía tiene más que ver con el uso político que con un planteamiento constitucional.

Conviene recordar, de hecho, que la propia LOFCA (año 1980) habilita al Estado a ceder total o parcialmente todos los tributos, sin excepción alguna. La norma precisa, en concreto, que la cesión será total si se hubiese cedido la recaudación —y por extensión la inspección, como aclaró posteriormente el TC— correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate, ya sea el IRPF o el IVA.

Esto quiere decir, ni más ni menos, que no hay nada contrario a la ley y a la propia Constitución en ceder el 100%, pero eso no tiene nada que ver con el cupo ni con el Concierto vasco, cuya ley, ya en su artículo 1.3, aclara, por si hubiera alguna duda, que "para la gestión, inspección, revisión y recaudación de los tributos concertados, las instituciones competentes de los Territorios Históricos ostentarán las mismas facultades y prerrogativas que tiene reconocidas la Hacienda Pública del Estado". Esto sí que es soberanía, y no la cesión de un impuesto al 100%.

Población ajustada

Entre otras razones, porque la liquidación, lo que se ha llamado el cupo catalán, también se vería afectado por el régimen común. Esto es así porque para calcular el cupo se necesitaría contar con un mecanismo como es la llamada población ajustada, que es el criterio que permite identificar las necesidades de gasto de cada región en función de variables como el envejecimiento, la población o la dispersión territorial, y, lógicamente, el todo condiciona a la parte, y viceversa. De hecho, no se podría calcular la solidaridad catalana, que tiene dos partes (la aportación por el coste de los servicios que el Estado presta a Cataluña y la aportación a la solidaridad) sin contar con un criterio común, sobre cuál es la población ajustada, que es la clave del sistema de financiación, ya que es lo que determina el reparto de los recursos públicos.

Sobre la singularidad. Lo que la Constitución proscribe son las diferencias que carezcan de justificación "objetiva y razonable"

Junto a la llamada soberanía fiscal, el otro concepto fuerza del acuerdo tiene que ver con la idea de singularidad, cuya definición entra más en el terreno del discurso político que el estrictamente jurídico. Ahora bien, también el Constitucional ha dejado en múltiples sentencias —su doctrina, de hecho, ha completado un Título VIII manifiestamente desbordado por la realidad— que lo que la Constitución proscribe son las diferencias que carezcan de justificación "objetiva y razonable", conllevando beneficios que otras comunidades autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener.

Es decir, cualquier región tendría derecho a esa singularidad (de hecho Canarias y Baleares tienen sistemas fiscales singulares) siempre que esté justificada. Como aseguró el TC en su sentencia de 2010, cuando la Constitución proclama que las diferencias entre los estatutos de autonomía "no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales" no está imponiendo una homogeneidad absoluta en dichos ámbitos, pues ello iría contra el principio de solidaridad como instrumento para alcanzar un "equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español".

Esto, de nuevo, no tiene nada que ver con un Concierto a la vasca, en cuya Ley (aprobada con carácter indefinido en tiempos de Aznar) no se habla más que de pasada de 'solidaridad' entre regiones, pero acogiéndose al principio general establecido en la Constitución que dio carta de naturaleza a la singularidad vasca y navarra, aunque sin concretar. Esta parquedad en contenidos es lo que explica y ampara la opacidad con que se elabora la cuantía del cupo que Euskadi paga al Estado por los servicios prestados, y que es un auténtico arcano.

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Marcos Lamelas. Barcelona

Nunca podría ser el caso de Cataluña, o de otras regiones que quisieran engancharse a las reivindicaciones de los independentistas, ahí está la célebre cláusula Camps, en la medida que la Constitución proclama que la autonomía financiera de las comunidades autónomas debe ejercerse "con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles", y esto es así porque es el Estado quien garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad.

¿Cuál es la razón? El propio TC lo argumenta: la suficiencia financiera de las regiones se alcanza a través de impuestos cedidos por el Estado (total o parcialmente) y "es evidente", sostiene, que las decisiones deben adoptarse "con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema y, en consecuencia, por el Estado y en el ámbito estatal de actuación" Es más, asegura, no son posibles "decisiones unilaterales que tendrían repercusiones en el conjunto y condicionarían las decisiones de otras administraciones autonómicas y de la propia Administración del Estado". Lo que reclama, de nuevo, es que el concepto de suficiencia financiera, en el que se ancla el nivel de solidaridad, deba adoptarse en un órgano multilateral, en este caso, el Consejo de Política Fiscal y Financiera. De nuevo, más agua al vino de la soberanía.

El TC ha aclarado que la solidaridad tiene límites, lo que significa que no hay ningún problema en que se aplique el principio de ordinalidad

Este principio, parece evidente, desborda el acuerdo PSC-ERC, que lo argumenta de una forma un tanto rudimentaria, ya que parte de una obviedad que tienen que ver con la progresividad del sistema fiscal, como sucede con Madrid, ya que las regiones con mayor nivel de renta pagan más impuestos, como, por cierto, obliga la Constitución (artículo 31), que establece que "todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica". Lo que el pacto sostiene es que la financiación de Cataluña debe respetar el llamado principio de ordinalidad. Es decir, que haya correspondencia entre lo pagado y lo recibido.

Tampoco es ninguna novedad. El propio Tribunal Constitucional, en diferentes sentencias, ha aclarado que la solidaridad interregional tiene sus límites, lo que significa que no hay ningún problema en que se aplique el principio de ordinalidad. Ahora bien, con una matización importante. El TC ha recordado que es el Estado –y no las CCAA– quien determina cuál es el nivel en la prestación de servicios públicos fundamentales y, por tanto, el nivel de solidaridad, que en todo caso debe estar garantizada.

Los límites a la solidaridad

Fue el Constitucional, de hecho, quien declaró contraria a la norma fundamental que en el Estatut impugnado se introdujera un párrafo que establecía que la solidaridad tendría un límite en caso de que las regiones con quienes se quiere ser solidario no hicieran un "esfuerzo fiscal" similar al de Cataluña. El argumento, de nuevo, es que los límites los marca el Estado, y no una comunidad, por muy importante que sea. Para ser más exactos, en palabras del TC, "la determinación de cuál sea el esfuerzo fiscal que hayan de realizar las comunidades autónomas es cuestión que solo corresponde regular al propio Estado, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto". De nuevo, menos soberanía y más cooperación.

Esto es así por que el Estado, constitucionalmente, está obligado a procurar un "equilibrio económico adecuado y justo" (es decir, con límites) entre las regiones "que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas". Es decir, sí, pero no; o no, pero sí, como se prefiera.