Gobernar sin gobernar no es gobernar

Lo mencionaba hace pocos días en La Vanguardia Iván Redondo. Si nada cambia, aunque en la política española nunca se sabe, el próximo 5 de enero de 2025 Pedro Sánchez habrá estado más tiempo en la presidencia del Gobierno que Mariano Rajoy de forma efectiva, es decir, sin contar los periodos en los que ambos estuvieron en funciones. Aun así, Sánchez ha estado en esa situación de interinidad 368 días, mientras que el político gallego permaneció 314 días. De esta manera, Sánchez será ya el cuarto presidente del Gobierno con más años en el cargo desde la recuperación de la democracia tras Felipe González (13 años y medio), José María Aznar (7 años y 11 meses) y Rodríguez Zapatero (7 años y ocho meses).

Hay, sin embargo, una diferencia muy relevante. Mientras que González nunca obtuvo un resultado inferior a los 141 diputados (a 35 de la mayoría absoluta), Aznar nunca gobernó con menos de 156 diputados (a 20 del control de la cámara). El peor resultado de Zapatero (que nunca perdió unas elecciones generales) fueron 164 diputados (a 12 de la mayoría absoluta). El techo electoral de Sánchez, sin embargo, está en los 123 diputados logrados en abril de 2019 (a 53 de la mayoría absoluta).

Si nada cambia, el 5 de enero de 2025 Pedro Sánchez habrá estado más tiempo en la presidencia del Gobierno que Mariano Rajoy

Su caso es, incluso, más significativo si se tiene en cuenta la estabilidad de sus gobiernos. Un breve repaso histórico —aquí los datos— lo evidencia. La democracia parlamentaria española se ha articulado desde 1977 mediante 15 legislaturas, incluidas la actual y la constituyente, aunque inicialmente no estaba claro que fuera así, de las que en más de la mitad (ocho) ha habido cuatro o más gabinetes. Es decir, el presidente decidió cambiar a alguno de sus ministros, provocando una crisis del Gobierno. La legislatura actual y la anterior, por lo tanto, aunque parezca lo contrario, se sitúan entre las más estables de la democracia pese a existir un gobierno de coalición, siempre más propensos a las crisis.

La longevidad de Sánchez en la UE

La longevidad de Sánchez en el cargo, en estos tiempos de inestabilidad política es, incluso, poco usual en Europa. En la actualidad, solo cuatro dirigentes políticos tienen mayor antigüedad que el presidente del Gobierno español en el Consejo Europeo, donde se reúnen los jefes de Gobierno y de Estado. Los más antiguos son los de Hungría, Rumanía, Croacia y Francia. El más veterano es Viktor Orbán, que lleva en el cargo desde el año 2010.

El hecho de que un gobernante esté más años en el poder, sin embargo, no tiene por qué significar nada. Adolfo Suárez gobernó 4 años y ocho meses y hay pocas dudas de que sus dos legislaturas han estado entre las más fructíferas de la reciente historia de España, incluida una Constitución que 46 años después sigue viva, además de innumerables normas que arrinconaron la legislación de la dictadura. Tan solo en la legislatura constituyente, entre junio de 1977 y marzo de 1979, se tramitaron 173 proyectos de ley (aproximadamente uno cada cuatro días) y 63 reales decretos ley, lo que da idea de la producción legislativa para desmontar el franquismo.

Lo cualitativo, sin embargo, es más significativo que lo cuantitativo. Aunque todavía no se conocen con precisión las razones últimas de la dimisión de Suárez en 1981, pocas semanas antes del 23-F, es una evidencia que las conspiraciones dentro de UCD, en particular de los sectores democristianos, hacía inviable la legislatura (aquí las razones que esgrimió el propio Suárez en RTVE). Lo que sí sabía el presidente mejor que nadie es que en esas circunstancias nunca podría gobernar y tiró la toalla.

Años después, y en pleno declive del partido socialista, Felipe González, año 1995, se vio obligado a adelantar las elecciones tras rechazar CiU el proyecto de ley de presupuestos del Estado del año siguiente, lo que le llevó en volandas al poder a José María Aznar. "La enmienda de totalidad [a los Presupuestos] es lo mismo que una moción de censura", llegó a decir Duran i Lleida, el portavoz de la entonces coalición catalanista.

Sólo cuatro dirigentes políticos tienen mayor antigüedad que el presidente del Gobierno español en el Consejo Europeo

El propio Sánchez, en febrero de 2019, hizo lo propio cuando vio cómo el Congreso tumbaba sus primeros presupuestos del Estado por una amplia mayoría. Era lo lógico porque en las democracias parlamentarias las cuentas del Reino son la piedra angular de la acción de Gobierno. Sin presupuestos no funciona la maquinaria del Estado, y de ahí su importancia.

Sánchez, sin embargo, ha sugerido que si el proyecto de ley que constitucionalmente debe enviar al Congreso antes del 1 de octubre no sale adelante, seguirá gobernando como si nada hubiera pasado, lo que empuja a la democracia española a un escenario ignoto.

Por primera vez, un Gobierno no se siente interpelado por la no aprobación del presupuesto, lo que en el fondo es una enmienda de totalidad a la propia esencia del parlamentarismo, cuya razón de ser, ya desde las cortes medievales —cuando se buscaba restringir las acciones del monarca— es el control de los ingresos y gastos públicos. De hecho, no se entiende la separación de funciones del legislativo y del ejecutivo sin este requisito. El Gobierno tiene su propia política fiscal en cuanto a ingresos y gastos, pero es el parlamento quien la autoriza. Al fin y al cabo, los presupuestos vienen a ser la expresión numérica de la democracia, ya que afecta a todos.

La prórroga

Es verdad que el presupuesto se prorroga de forma automática, sin necesidad de ninguna norma, cuando decae el proyecto de ley presentado por el Gobierno de turno, pero se trata de una situación anómala vinculada a hechos singulares, por ejemplo una convocatoria electoral, pero nunca en el marco de la acción de Gobierno. La prórroga, de hecho, se ha producido en más de media docena de ocasiones desde 1982.

Lo excepcional, sin embargo, no puede convertirse en cotidiano. Precisamente, porque gobernar sin presupuestos aprobados específicamente es lo mismo que vaciar de contenido la labor del parlamento, que en las democracias es quien tiene la última palabra. De hecho, la no aprobación de un presupuesto suele asimilarse a una especie de moción de censura, aunque en este caso no se proponga un nuevo candidato alternativo a la presidencia del Gobierno, como ordena la Constitución, sino al adelanto electoral. Entre otras razones, porque habida cuenta de su importancia en términos políticos, económicos y, por supuesto, sociales, se considera que es el mejor termómetro para saber si el país es gobernable. Es decir, de alguna forma, también es una especie de confirmación del debate de investidura en la medida que busca la confianza de la cámara, que, como es lógico, puede variar a lo largo del tiempo en función de múltiples variables.

Gobernar sin presupuestos aprobados específicamente es lo mismo que vaciar de contenido la labor del parlamento

Sánchez, en este sentido, tiene dos opciones. La primera, si el Congreso devuelve los presupuestos al Gobierno, convocar nuevas elecciones, y la segunda, que tal vez sea la más apropiada, someterse a una cuestión de confianza para acreditar que puede seguir gobernando con una mayoría parlamentaria suficiente. La tercera es hacer como si no hubiera pasado nada, pero entonces quien sufre es la propia democracia.

La figura de la cuestión de confianza se ha utilizado únicamente en dos ocasiones. La primera en tiempos de Suárez, en 1980 y la ganó con el respaldo de la Minoría Catalana (180 votos a favor y 164 en contra), mientras que en la segunda, Felipe González hizo lo propio en 1990, cuando comenzaba su ocaso como gobernante. Desde entonces, y han pasado casi 35 años, no se ha utilizado este instrumento constitucional, que es una especie de moción de censura a la inversa, ya que la iniciativa corresponde al presidente del Gobierno y no a la oposición. Ni siquiera es una decisión del Consejo de Ministros como órgano colegiado que es, aunque se requiera deliberación previa.

Es probable, sin embargo, que el presidente del Gobierno no camine por ninguna de las dos primeras direcciones en caso de que decaigan los presupuestos: ni adelanto electoral ni cuestión de confianza, lo que adentra a la política española, como se ha dicho, en un territorio desconocido. Básicamente, porque gobernar sin una mayoría parlamentaria suficiente conduce la acción de gobierno en un ejercicio de supervivencia a la espera de algún milagro.

"Gobernar sin una mayoría parlamentaria suficiente conduce la acción de gobierno en un ejercicio de supervivencia"

Claro está, salvo que se quiera ganar tiempo preparando unas futuras elecciones a mediados del año que viene, cuando los efectos de la amnistía sobre la opinión pública se hayan diluido (tras el previsible sí del Constitucional), el independentismo entre en coma definitivo y Feijóo sufra el desgaste de estar tanto tiempo en la oposición sin nada que ofrecer más allá de su confrontación con Sánchez. Dando incluso tiempo para que la izquierda del PSOE se recupere, algo verdaderamente complicado.

Este horizonte es legítimo como estrategia política, pero no a costa de la esencia del parlamentarismo, que son los presupuestos del Estado. Entre otras razones, porque la financiación autonómica tiene un importante impacto presupuestario, e intentar colocarla por la puerta de atrás con modificaciones de crédito, es hurtar al parlamento de un debate ineludible. A no ser, claro, que el acuerdo entre el PSC y ERC, que prevé desplegar el nuevo modelo durante el primer semestre de 2025, sea papel mojado a la vista de su inviabilidad práctica y eso favorezca su incumplimiento al no haber parlamento, pero ya con Salvador Illa consolidado en la Generalitat (Cataluña es el granero de votos del PSOE). El tiempo lo dirá.