El futuro europeo comienza a dibujarse: a qué empresas irán a parar los fondos

A principios de 2018, el presidente de PSA, Carlos Tavares, entró con decisión en el despacho de Bruno Le Maire, ministro de Economía y Finanzas francés: “No podemos seguir dependiendo de China y Corea del Sur para nuestro suministro de baterías eléctricas. Los coches eléctricos son el futuro. ¿Qué haremos si mañana los chinos se niegan a suministrárnoslas?”. Tavares explicó que estaban trabajando en una solución alternativa con Total, que acababa de adquirir Saft, una firma especialista en almacenamiento de energía. Semanas más tarde, Le Maire se reunió con Patrick Pouyanné, presidente de Total, quien le confirmó que estaban desarrollando una solución francesa para baterías eléctricas de iones de litio. Pero se trataba de una iniciativa que solo podría ver la luz si los gobiernos francés y alemán brindaban su apoyo: “Estos proyectos no pueden ser rentables a corto plazo. Requieren inversiones considerables. Os necesitamos”.

Le Maire era favorable a este tipo de iniciativas, y más todavía por motivos coyunturales. Macron estaba necesitado de algún proyecto de esta clase, como había pronunciado meses antes, en septiembre de 2017, y precisaba algo concreto con lo que ejemplificarlo. Las baterías eléctricas encajaban: tenían que ver con el futuro, contaban con peso industrial, implicaban colaboración con otros países y ofrecían autonomía en un sector innovador y estratégico.

Hay cosas que deben hacerse más allá de lo que los expertos digan; los políticos están para tomar decisiones y deben ejercer un liderazgo firme

Las objeciones no vinieron desde el ámbito político, sino desde el técnico. El proyecto no gustaba a los especialistas, que subrayaron con insistencia los inconvenientes: era demasiado tarde, nunca se podría alcanzar a China, que iba muy por delante en este terreno; las inversiones eran demasiado importantes, los riesgos demasiado altos. En el mejor de los casos, se conseguiría poner en marcha un estudio piloto, pero la industrialización quedaría en el limbo. Era mucho mejor olvidarlo. La opción sugerida por los expertos fue invertir en empresas extranjeras, americanas o surcoreanas, para que instalaran sus gigafábricas en Francia y Alemania.

Le Maire narra esta historia en ‘L’ange y la bête: mémoires provisoires’ (Ed. Gallimard), un libro inusual. Es un ensayo de un ministro que está redactado y publicado mientras todavía ocupa su cargo, en el que relata acontecimientos vividos durante su ejercicio, y ha visto la luz durante la pandemia. En él, se incluyen reflexiones personales sobre el sentido de su trabajo, lo que Francia y Europa necesitan, y sobre la vida misma, imbuidas del espíritu de la ENA, y por tanto con referencias frecuentes a la alta cultura, comenzando por su mismo título, inspirado por Pascal. El libro ha salido a la venta en enero y merece sobradamente la lectura: es un texto interesante, atrevido en algunos momentos, y constituye un buen reflejo del humor actual y de los propósitos y dilemas del Gobierno Macron.

Los políticos alemanes no querían el proyecto porque temían las represalias chinas, y los industriales, porque preferían otras alianzas

La visión de Le Maire aparece claramente en asuntos como el de las baterías para los coches eléctricos: hay cosas que deben hacerse más allá de lo que los expertos digan; los políticos están para tomar decisiones y deben ejercer el liderazgo de manera firme cuando es preciso. El ministro encontró pronto un aliado en Thomas Courbe, director de la Dirección General de Empresas, quien resolvió problemas técnicos, aseguró soporte financiero y definió la estrategia con los metales raros, poniendo en negociaciones a empresas mineras francesas con otras sudamericanas.

Pero todavía quedaba convencer a los alemanes, que se mostraban reticentes. Ni la Administración ni los empresarios eran favorables al proyecto: la primera, porque temía que este deseo de independencia industrial se tradujera en costes adicionales y en medidas de represalia por parte de China; los segundos, porque el proyecto era francés y les parecía más fácil asociarse con proveedores extracomunitarios. El 4 de junio de 2019, Le Maire intervino en el Congreso de la Industria Alemana y, gracias al apoyo de Peter Altmaier, ministro de Economía germano, las resistencias fueron vencidas: la primera planta de producción se abriría en el norte de Francia, la segunda en Alemania, en Kaiserslautern.

1. La economista que define el futuro

Este tipo de colaboración público privada le parecería totalmente pertinente a Mariana Mazzucato, una de las economistas más influyentes en la actualidad. Sus aportaciones sobre la innovación y el crecimiento han sido favorablemente acogidas, es asesora del Gobierno escocés, ha trabajado para el italiano, para la UE y ahora para la ONU. Ha merecido elogios de personalidades como el papa Francisco o Bill Gates. E incluso es una de las fuentes de inspiración para la oficina de Moncloa que coordinará la gestión de los fondos europeos.

¿Es Mazzucato la economista que puede estar definiendo nuestro futuro? En cierto sentido, sí. Muchas de sus ideas están cada vez más cerca de hacerse realidad en un mundo que exige un giro tras la pandemia y cuyos principales actores están decididos a reconvertirse en economía verde. El último libro de Mazzucato, ‘Mission Economy’, una suerte de resumen de sus aportaciones, que se complementa con propuestas para el momento concreto, plantea algunas preguntas que merecen contestación.

Con las misiones Apolo, los gobiernos se salieron de la función de supervisar el mercado y comenzaron por modelarlo

En él, insiste en que pensemos en grandes términos: es preciso que se impulse la economía de forma que se genere la recuperación tras la crisis, se dé importancia al sector privado y se consigan objetivos importantes para los seres humanos. Mazzucato se fijó en las misiones Apolo, ya que dieron respuesta a todas esas necesidades, pero desde un punto de partida ineludible: el deseo de llegar a la Luna se hizo realidad porque la acción pública fijó los marcos de acción y sus características.

Los atributos de aquellas misiones que se deberían tomar en cuenta hoy son, según Mazzucato: un sólido propósito, la toma de riesgos y la innovación, el dinamismo organizacional, la colaboración entre múltiples sectores, el horizonte a largo plazo, con presupuestos enfocados en los resultados, una asociación dinámica entre los sectores público y privado. Estos deberían ser los principios rectores de un nuevo tipo de economía política, impulsada por un desafío extraordinario, que fue posible por el papel del Estado: el Gobierno se salió de la función de supervisar el mercado y comenzó por modelarlo. ¿Por qué no poner en marcha una acción similar en momentos como el actual, cuando el cambio climático es un riesgo muy presente y debemos reorientar la economía?

La propuesta de Mazzucato es significativa porque, en una mirada rápida, muchas cosas están encaminándose en la dirección que propone: dinero e impulso estatal con la introducción de grandes cantidades en la economía, colaboración público privada, un aliento ecológico muy renovado e insistencia en la innovación. Hasta la Unión Europea ha realizado una apuesta clara en este sentido, ya que el fondo para la recuperación lo ha destinado a sectores muy concretos, con especial énfasis en la digitalización y la economía verde. Y los grandes fondos, los gigantes financieros del capitalismo presente, han insistido en una línea muy parecida: acción a largo plazo, adopción de criterios ASG, destino verde, y ellos son los principales defensores de la asociación público privada. En este escenario, las propuestas de Mazzucato parecerían destinadas a triunfar.

2. Un Estado débil

Lo que señala Mazzucato, sin embargo, implica un cambio mucho más profundo de lo que sugieren sus formulaciones. Aunque los términos sean asumidos y sus propósitos compartidos, su propuesta pone encima de la mesa un nuevo tipo de participación del Estado en la economía, la reorganización de la colaboración público privada y el mismo papel de las finanzas en ese proceso.

Desde su perspectiva, centrada en el ámbito anglosajón, tanto los problemas de EEUU como del Reino Unido parten de la debilidad de la capacidad de gobernar y administrar en que están sumidos los dirigentes de los Estados. La idea de que el Gobierno debe pasar a un segundo plano e intervenir solo para arreglar las disfunciones cuando estas aparecen ha dominado la gestión institucional en las últimas décadas y ha generado muchos desarreglos sociales. Por otra parte, el entorno empresarial se ha desviado de sus objetivos, dado el cortoplacismo dominante, y su giro hacia la financiarización ha supeditado al reparto de dividendos cada vez mayores el resto de intereses que circulan alrededor de las empresas, incluidos la satisfacción del consumidor, la calidad de los productos o servicios, los salarios o las relaciones con los proveedores.

El mecanismo legitimador fue la idea de que los actores privados siempre prestaban los servicios de manera más eficiente que los públicos

La unión de ambas tendencias, un Estado débil a la hora de administrar y un capitalismo que brinda un papel principal a los accionistas, ha provocado que la colaboración público privada se produzca con frecuencia, pero en términos muy poco favorables para los intereses de la sociedad. Los Estados perdieron peso en tres sentidos. Las deslocalizaciones trajeron consigo la pérdida de fuerza estratégica, ya que muchos bienes esenciales comenzaron a producirse en países lejanos. En segundo lugar, las privatizaciones de grandes empresas públicas provocaron que los Estados variasen sus funciones, y que pasaran de ser provisores a reguladores, con el precio de la pérdida de peso a la hora de controlar sectores clave. Como tercer aspecto, con la aparición de las nuevas formas de gestionar los recursos públicos a partir de los años ochenta, las administraciones adelgazaron: perdieron algunas funciones y muchas de las que conservaron las prestaron actores privados, que recibían una contraprestación a cambio de sus servicios.

Todos estos cambios generaron beneficios contables, ya que suponían sustanciosos ingresos en el momento de las privatizaciones, y, por otra parte, permitían que el gasto público fuese menor. De fondo, y como mecanismo legitimador de ese desplazamiento, estaban la idea del anquilosamiento de las administraciones, la siempre más eficiente prestación de los servicios por parte de los actores privados y la necesidad de la desaparición del intervencionismo estatal en la economía.

3. Lo que no ha funcionado

Las cosas no han ido del todo bien. Sobre lo endeble del Estado a la hora de solucionar los problemas hemos tenido múltiples pruebas durante la pandemia, pero tampoco por el lado de la colaboración público privada hemos vivido momentos muy brillantes. Las privatizaciones de empresas públicas, sus posteriores vínculos con los gobiernos de turno y las frecuentes contratas para la realización de obras y servicios han dado lugar también a expresiones perversas. En España, somos plenamente conscientes, ya que lo que se dio en llamar capitalismo de amiguetes, esos vínculos con el poder político que acababan articulando la economía del Estado, ha sido una constante (también en otros países, dista mucho de ser un caso únicamente español). También la corrupción, a pequeña y gran escala, desde el concejal que adjudica interesadamente una contrata hasta las comisiones por la realización de grandes obras, ha sido favorecida por este tipo de funcionamiento de las administraciones.

En cuanto a la mayor eficiencia del sector privado, Mazzucato la refuta: no es más que “un mantra”. Utiliza para demostrarlo algunos casos del Reino Unido, como el de la consultora Deloitte, “a la que se contrató para que gestionara las pruebas del covid-19 y las perdió”; el de G4S, una empresa privada que debía proporcionar los servicios de seguridad en los Juegos Olímpicos de Londres 2012, y cuya negligencia provocó que tuviera que intervenir el ejército para hacerlo, o el de Serco, “una empresa privada a la que se adjudican contratos permanentemente, que ganó un concurso para el rastreo de 45,8 millones de libras solo un año después de recibir una multa de un millón por violar las reglas de protección de datos”. Esa misma ineficiencia se aprecia en EEUU, asegura la autora.

Lo que se requiere es otra cosa: propósito, voluntad y objetivos claros, definidos democráticamente, con los que lo público y lo privado salgan beneficiados

Este tipo de colaboración público privada, por tanto, contiene los suficientes puntos negros como para ser necesariamente reformulada. Frente a desafíos como los cambios tecnológicos, las transformaciones sociales o la revolución verde, es imprescindible adoptar otra perspectiva. Para Mazzucato, el Estado debe desempeñar un papel esencial en la definición de los objetivos y en el impulso de los mismos; aun cuando preste espacio a la iniciativa privada, se apoye en ella y genere nuevos espacios para la obtención de beneficios, las instituciones públicas ya no pueden ser meros supervisores pasivos ni tampoco subcontratistas, y menos aún el recurso de última instancia para salvar la economía cuando los fallos privados nos han llevado a ella.

Lo que se requiere, señala Mazzucato, es otra cosa: propósito, intención, voluntad, objetivos claros definidos democráticamente, una misión para el futuro en la que lo público y lo privado salgan beneficiados. Y eso supone también otra clase de Estado. Como subraya la economista: “Una lección clave es que, en las crisis, la intervención del Gobierno solo es efectiva si el Estado tiene la capacidad correspondiente para actuar…Los gobiernos deberían invertir en desarrollar su músculo en áreas críticas como la capacidad productiva y en colaboraciones público privadas que realmente sirvan al interés público”.

4. Grandes diagnósticos, soluciones tímidas

Es hora de regresar a Le Maire, porque el ensayo del ministro de Economía y Finanzas coincide en muchos aspectos con el de Mazzucato. Según el político francés, debemos afrontar grandes retos en el desarrollo del hidrógeno verde, las comunicaciones, la nanotecnología o la inteligencia artificial, sectores de los que dependerán la riqueza y los empleos en el siglo XXI. “Para hacerles frente, el Estado tiene un papel importante que desempeñar. No se trata de volver al intervencionismo de los años sesenta ni a la planificación soviética, sino de lograr que las autoridades públicas asuman la financiación de obras de infraestructura, investigación o desarrollo cuyos costes superen la capacidad inmediata de las empresas. También es responsabilidad del Estado sumar nuestras fuerzas nacionales y europeas para aunar recursos tecnológicos y financieros que, de lo contrario, podrían dispersarse y perder eficiencia. Debe alentar y acelerar proyectos, establecer plazos, reunir a las partes interesadas, movilizar el apoyo europeo. Ya lo hemos logrado para la producción de baterías eléctricas”. En ese escenario, el papel del Estado no debe ser el de “administrar las empresas en lugar de estas” e incluso “puede ceder muchos de sus intereses en activos que no son de carácter estratégico”, pero sí debe “recuperar su lugar completo en la definición y control de los intereses económicos a largo plazo de la nación”.

Las consecuencias de la crisis son la reestructuración del comercio mundial a favor de China y la aceleración del cambio tecnológico

Esta nueva función es especialmente importante, dada la crisis y los cambios a que nos está sometiendo la pandemia. Sus consecuencias visibles son “la reestructuración del comercio mundial a favor de China y la aceleración del cambio tecnológico. Y se pueden cobrar millones de víctimas económicas en Europa y Estados Unidos: trabajadores no cualificados, mujeres solas, trabajos repetitivos condenados a desaparecer, o los trabajadores a los que nadie está preparando para pasar de la producción manufacturera a la robótica”.

En ese escenario, en el que el impulso estatal será crucial, hace falta una inversión de notable tamaño, por lo que es preciso endeudarse. Pero con una finalidad y un propósito, y siendo conscientes de que la deuda de hoy se tendrá que devolver mañana. El camino para ese reintegro también está definido. La receta de Le Maire es apoyarse en el crecimiento, la palanca indispensable; más tarde, cuando se haya regresado a una situación económica favorable, reducir el gasto público, y finalmente, realizar reformas estructurales.

Le Maire representa la corriente dominante entre los políticos franceses: grandes diagnósticos, soluciones tímidas

‘L’ange y la bête’ contiene, pues, una descripción precisa de la hoja de ruta para Europa y de su economía de la parte más avanzada del ‘establishment’ europeo. Sus ideas contienen puntos de encuentro evidentes con las de Mazzucato: los cambios operados en la crisis, las transformaciones que la economía verde y la digitalización traerán a nuestra sociedad, la necesidad de reacción, el nuevo papel del Estado y la gran importancia de la colaboración público privada. Pero también muestra las debilidades de este planteamiento, que es muy probable que sea el que conduzca el destino europeo. Y, por supuesto, radiografía la tendencia dominante en la política francesa en los últimos años, perfectamente encarnada por Macron: grandes diagnósticos, soluciones tímidas.

5. La estrategia

Este plan de futuro contiene varias posibilidades, y algunas de ellas van en sentido opuesto. Resulta difícil objetar la descripción del escenario, e incluso su planteamiento estratégico. Sin embargo, la concreción de las líneas generales ofrece más dudas. Y conviene desechar una discusión estéril: no se trata de si el Estado intervendrá o no en la economía en la pandemia y en la pospandemia, porque es un hecho. Las cantidades que los países occidentales con más músculo, como EEUU, Reino Unido o Alemania, han inyectado en su economía son astronómicas. Y en la salida de la crisis las administraciones estarán muy presentes, de modo que no se trata de si los Estados deben tomar o no un papel principal, porque ya lo están desempeñando. La cuestión es para qué, con qué objetivos y en beneficio de quién.

Mazzucato coloca el punto de mira en el cambio climático, Le Maire pone el acento en situar las empresas francesas y a sus trabajadores en sectores innovadores, objetivos compatibles. Pero reducir el cambio a esos dos aspectos sería limitar seriamente las posibilidades. La colaboración público privada debe ser estratégica, no solamente para lanzar o reforzar algunas industrias, sino para situar Europa en el camino del liderazgo, del crecimiento y de la prosperidad.

Sin un relanzamiento de las industrias europeas, el papel que jugará la UE será irrelevante en lo político y se limitará a ser conquistada en lo comercial

El primer asunto estratégico tiene que ver con la posición que debe ocupar Europa en un contexto de guerra comercial y crecientes tensiones entre los dos gigantes mundiales —y sus dos principales socios—, EEUU y China. Y sin un relanzamiento claro de las industrias europeas, el papel que jugará será irrelevante políticamente, y se limitará a ser conquistada (todavía más) en lo comercial.

Las debilidades en este plano quedan de relieve en los mismos argumentos que ‘Financial Times’ utilizó para criticar las ideas de Mazzucato. En su reseña de ‘Mission Economy’, John Kay desdeñaba la idea de un Estado que debe encabezar una misión, porque lo realmente preciso es insistir en funciones que ya está realizando y cuya validez ha quedado demostrada en hechos como el desarrollo de las vacunas del covid-19. La ciencia existente y la experiencia acumulada en la creación de vacunas, así como la capacidad logística y de fabricación de la industria farmacéutica global, son los factores que explican el éxito. Los gobiernos se han limitado a financiar la investigación y a asegurar el mercado para los productos exitosos, y ese debe ser su papel, mucho más que liderar de una forma decidida.

Europa no puede olvidar la lección recibida con las vacunas; si no se cambia el paso, volverá a suceder

Sin embargo, las vacunas en Europa han servido para comprobar de manera dolorosa las ineficiencias de ese modelo. Los gobiernos europeos han financiado la investigación, lo que ha permitido que la vacuna se desarrollase con la rapidez que la situación demandaba, y en el momento de la verdad se han producido retrasos, falta de suministros, diferencias con los precios y costes mayores. Europa no ha tenido el control en ningún instante sobre el ritmo de producción y suministro de un bien vital, y ello a pesar de la inversión realizada. Las vacunas no eran de empresas europeas y tampoco se producían aquí, por lo que era fácil quedar expuesto, como finalmente ocurrió. Esta es una lección que Europa no debería olvidar, porque nos ha ocurrido en distintos momentos de la pandemia, por ejemplo, con las mascarillas y el material sanitario en los inicios, y puede producirse en otros sectores.

6. Pensar a lo grande

El segundo asunto estratégico para Europa es la creación de prosperidad generalizada. Los fondos deben ser productivos, vinculados a la creación de puestos de trabajo y de empresas en una escala importante. Hasta la fecha, las enormes cantidades de dinero que se han inyectado en la economía han priorizado la estabilización del sector financiero a través de las ayudas a las empresas de mayores dimensiones, sus dividendos y sus bonos. Si esas cantidades hubieran ido a parar a la economía productiva, a proteger y activar la actividad económica real, es muy probable que Occidente hubiera salido más fuerte de la crisis.

Eso error no debe repetirse en la recuperación. El dinero invertido tiene que servir para impulsar decididamente las capacidades productivas de los países europeos. Debe ayudar a crear empleos y empresas, a impulsar las compañías existentes, a reactivar decididamente la capacidad adquisitiva particular y a solidificar lazos entre actores europeos. Es solo desde esa perspectiva que la deuda resulta poco relevante, porque se generan actividad y recursos reales con lo que se pueden afrontar los pagos. Insistir en posiciones de ajuste y austeridad tras la pandemia es absurdo si la economía no ha despegado con fuerza.

Sin una mirada de largo alcance, todo quedará en un aumento del gasto a cambio de nada: será pan para hoy y deuda para mañana

Sin estas dos perspectivas, el plan público privado no consistirá más que en ofrecer cantidades importantes a grandes empresas para su reconversión, que podrían quedarse en subvenciones que se utilicen únicamente en beneficio privado y, en el peor de los casos, en una nueva versión de esas compañías que construyen autopistas y que, cuando sale mal el negocio, piden un rescate, solo que ahora reciben el rescate por anticipado.

Ambos aspectos, el del beneficio para el conjunto de la sociedad y el refuerzo de la posición de Europa, deben constituir la misión y el propósito de los fondos tras la pandemia. Bruselas (y Berlín y París) debe pensar a lo grande. En caso contrario, todo quedará en un aumento de deuda a cambio de muy poco: será pan para hoy, deuda y hambre para mañana. Este debería ser el momento de la reconstrucción de Europa. La cuestión es si Le Maire y el resto de dirigentes van a actuar como los expertos que solo veían inconvenientes y problemas, o van a hacerlo con la grandeza y la firmeza que este momento exige.