La aritmética de una ¿excesiva? consolidación fiscal en España

En abril de 2011 el anterior Gobierno sometió a la Comisión Europea su Programa de Estabilidad para el periodo 2011-2014. En él preveía una aceleración de PIB, cuya tasa de crecimiento aumentaría desde la previsión del 1,3% en 2011 hasta el 2,6% de 2014, pasando por un 2,3% en 2012. Por su parte, la tasa de paro disminuiría desde el 19,8% de 2011 al 16% en 2014. Y el déficit público lo haría desde el 6% de 2011 al 2,1% de 2014, pasando por un 4,4% en 2012.

En menos de un año este escenario económico ha cambiado drásticamente. El crecimiento en 2011 fue del 0,7%, prácticamente la mitad del previsto en el Programa de Estabilidad, la tasa de paro se situó en media en el 21,6% y, con la información que ha ido anticipando el Gobierno actual, el déficit habrá cerrado cerca del 8,2% del PIB, dos puntos por encima del compromiso con Bruselas.

Por otro lado, las previsiones que hemos ido conociendo recientemente para 2012 y 2013 auguran un panorama mucho más sombrío en términos de crecimiento y paro. Por ejemplo, el FMI prevé que el crecimiento sea del -1,7% en 2012 y del -0,3% 2013. El Banco de España espera un crecimiento del -1,5% en 2012 y del 0,2% en 2013, con una tasa de paro del 23,4% y del 23,3% en estos dos años. Por su parte BBVA Research prevé un crecimiento del -1,3% en 2012 y del 0,6% en 2013, con una tasa de paro que aumentaría hasta el 24,4% en 2012 y 24,6% en 2013.

¿Qué implicaciones tiene este brusco cambio de escenario de la economía española sobre su ajuste fiscal? Para contestar a esta pregunta conviene realizar un poco de aritmética fiscal. Como es bien sabido, el déficit nominal o corriente puede descomponerse en un componente estructural y otro cíclico. Este último refleja la sensibilidad del déficit a la situación cíclica de la economía, debida a los estabilizadores automáticos de los ingresos y gastos públicos.

Su estimación se realiza descomponiendo las distintas partidas de las cuentas públicas que son sensibles al ciclo económico. Con todas las cautelas, puesto que los componentes cíclicos no son observables y tienen que ser estimados, esta descomposición es bastante útil para evaluar la política fiscal. De hecho, si durante la expansión previa de la crisis se le hubiera prestado más atención, posiblemente se habría seguido una política fiscal mucho más prudente, dando lugar a unos desequilibrios presupuestarios menores que los observados en los últimos años.

En el caso de España, una buena aproximación a la evolución del componente cíclico del saldo presupuestario puede conseguirse mediante la siguiente relación con el output gap o componente cíclico del PIB – es decir, la desviación porcentual del PIB respecto al estimado como potencial.

Saldo presupuestario y output gap

En el Gráfico 1 se presenta la relación entre el saldo presupuestario, como porcentaje del PIB, y el output gap estimado por BBVA Research. La pendiente estimada a partir del comportamiento de los estabilizadores automáticos indica que por cada 6 puntos de variación de output gap el saldo presupuestario varía en unos 4pp –de ahí la relación anterior: 0,65=4/6-, una respuesta que se encuentra dentro del rango estimado para España por Fatás y Mihov en un trabajo reciente y que es algo superior a la estimada por la Comisión Europea. En el gráfico se observan el déficit corriente y el output gap y se puede inferir el déficit estructural de un año concreto mediante la intersección de la vertical para el output gap cero y la recta con la pendiente estimada de 0,65 que parte del punto que representa dicho año.

Desde 2007 a 2009 se produjo tanto un aumento del déficit cíclico (5 pp) como, sobre todo, del déficit estructural (aproximadamente en 7 pp). Desde entonces la consolidación fiscal ha permitido disminuir el déficit estructural en unos 4 puntos porcentuales del PIB.

Escenarios de esfuerzo fiscal

¿Qué nos espera para 2012 y adelante en términos de esfuerzo fiscal? Todo depende de si la economía española se ve en la tesitura de mantener los objetivos de déficit en el nuevo escenario recesivo. El esfuerzo fiscal previsto en el Programa de Estabilidad para 2011 y 2012 queda reflejado en la parte superior del Cuadro 1 en donde se muestra que, de cumplirse los objetivos de déficit de estos dos años y el escenario de crecimiento del PIB, el déficit estructural habría disminuido 4,6 pp – alrededor de 3,4 en 2011 y 1,2 en 2012. En la parte inferior del Cuadro 1 se muestra un escenario alternativo, en el que para 2011 se utilizan los valores observados de la tasa de crecimiento (0,7%) y del cierre previsible del déficit adelantado por el Gobierno (8,2% del PIB).

Con estos datos puede comprobarse que la disminución del déficit estructural en 2011 fue muy inferior a la comprometida en el Programa de Estabilidad: 1,2 pp frente a 3,4 pp previstos. Lo que implica que esta diferencia debe ser compensada en 2012 con una reducción del déficit estructural de 3,4 pp del PIB. Pero, por otra parte, una tasa de crecimiento del -1,3 supone un deterioro adicional de unos 2 pp en el output gap y con lo que el déficit cíclico aumentaría en un 1,2% del PIB. Por ello el esfuerzo de recorte discrecional equivalente al que nos comprometimos en el Programa de Estabilidad sólo nos permitiría alcanzar un 6% de déficit corriente este año: 8,2-3,4+1,2. Así, cada décima por debajo del 6% iría directamente a una reducción del déficit estructural, por lo que la consecución de un déficit de 4,4% a finales de 2012 supondría un esfuerzo fiscal del 5% del PIB, es decir, más de mil cien euros per cápita.

Como podemos ver en el Gráfico 1, si se alcanzara en 2012 el objetivo de déficit del 4,4% del PIB, se habría realizado la mayor consolidación fiscal efectuada por España y una de las mayores de los países de la OCDE de las últimas décadas (Devries, Guajardo, Leigh y Pescatori, 2011), cercana a 5 pp del PIB, con un déficit estructural muy similar al de 2007, justo antes del inicio de la crisis. El problema es que este el mayor esfuerzo fiscal realizado nunca por la economía española y se estaría llevando a cabo en un año de contracción económica, por lo que la política fiscal estaría siendo excesivamente procíclica.

Este esfuerzo de consolidación fiscal no es sólo mucho mayor del previsto, sino que supondría avanzar los objetivos del Tratado de Estabilidad Presupuestaria que a principios de marzo suscribirán los países de la UE, con la excepción del Reino Unido y Chequia. El mantenimiento de los objetivos del Programa de Estabilidad este año y el próximo, que suponen alcanzar un déficit público del 3% del PIB en 2013, con un escenario de crecimiento económico de 0,6% en 2013 (el FMI prevé un crecimiento aun menor), implicaría una situación de equilibrio estructural ya en ese año -como muestra el Gráfico 1-, adelantándonos en siete años al objetivo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, cuyo anteproyecto acaba de aprobar el Gobierno y situando el déficit estructural incluso por debajo de los objetivos del Tratado de Estabilidad.

En resumen, nos encontramos ante un drástico cambio en las previsiones de crecimiento que requiere redefinir los objetivos de déficit para que el ajuste fiscal en términos estructurales siga el curso establecido. Una conclusión similar a la recomendación que recientemente hacía Olivier Blanchard cuando defendía que para regresar a niveles prudentes de deuda pública convenía aplicar el proverbio “slow and steady wins the race”. El margen de maniobra fiscal no es muy grande, pero es necesario explorar esta alternativa. ¿Cómo? En un próximo post discutiremos distintas opciones para lograrlo.

Javier Andrés, profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad de Valencia. Rafael Domenech es economista jefe  de Economías Desarrolladas  de BBVA Research

Agradecemos la publicación de este artículo al blog Nada es Gratis