Una radiografía a la generación del déficit de tarifa

¿Son las energías renovables las responsables del déficit de tarifa? Muchos dirían que sí, porque es lo que se viene repitiendo desde hace años y de un modo claramente interesado. Pero la realidad es que no. Las energías renovables no son responsables de la enorme deuda que han generado los déficits anuales del sistema eléctrico. Esta se ha producido porque los costes del suministro, establecidos regulatoriamente, son mayores que los ingresos tarifarios.

Cualquier movimiento del recibo de la luz es muy sensible para la opinión pública y, desde hace más de una década, los sucesivos Gobiernos no se han atrevido a acometer las subidas eléctricas necesarias para evitar que se generara déficit de ingresos. Este desacoplamiento entre ingresos y costes ha provocado que surja la enorme deuda eléctrica, que a finales de 2012 había ascendido a más de 34.000 millones de euros, de los que únicamente se han liquidado unos 6.000 millones.

Aunque la parte más importante del déficit responde a la decisión política de no adecuar los ingresos a los costes, también hay otra parte que se debe a las desviaciones producidas entre las estimaciones de inicios de cada ejercicio y su resultado final. Cada año, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MINETUR) hace una previsión de los costes del sistema, sobre la que se incurre en déficit si se produce una desviación negativa, o en superávit si se produce una desviación positiva. Así, hay partidas que han influido en un sentido o en otro dependiendo del ejercicio.

En la Unión Española Fotovoltaica (UNEF) nos hemos ocupado de analizar qué partidas de la tarifa eléctrica se han desviado más sobre las previsiones del MINETUR para identificar las responsables reales de los déficits y comprobar si, tal y como se afirma, las renovables son o no son las máximas responsables.

 

Incremento de costes y "déficit ex ante"

Desde que existe el déficit de tarifa, los costes regulados del sistema han experimentado un incremento notablemente superior al IPC del período (32%): los del transporte han crecido un 136%, mientras que la red de alta tensión sólo ha crecido un 28%; los de la distribución, un 69%; los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares (SEIE), un 980%; la interrumpibilidad, un 106%; los propios costes asociados al déficit, un 1.269%...

Las primas al régimen especial también han aumentado de un modo relevante, un 290%, pero de una manera proporcional a su mayor producción eléctrica, que ha pasado del 16% de la generación bruta en 2002 al 41% en 2012. En la siguiente gráfica puede apreciarse el incremento neto absoluto de los principales costes del sistema eléctrico; nótese que el de las primas es menor que el resto:

El incremento de costes tendría que haberse contenido o trasladado a las tarifas. Al no hacerlo, se ha generado la parte del león del déficit, reconocido por la ley como “déficit ex ante”. El “déficit ex ante” es el déficit que ya se sabe que se va a incurrir a inicios de año, pero que no se corrige para no sufrir desgaste político. Esta partida, a cierre de 2012, ascendía a 21.800 millones de euros, un 64% del total.

Se podrían hacer elucubraciones sobre las partidas responsables del “déficit ex ante”, pero sería un ejercicio de ciencia ficción, porque no es posible saber cómo habrían asignado los distintos costes, incurridos los responsables políticos.

Partidas desviadas

El “déficit ex ante” es el déficit que ya se sabe que se va a incurrir a inicios de año, pero que no se corrige para no sufrir desgaste político. Esta partida, a cierre de 2012, ascendía a 21.800 millones de euros, un 64% del totalPor otro lado encontramos el déficit causado por las desviaciones sobre las estimaciones iniciales de cada ejercicio. Las partidas con mayor desviación dependen de variables aleatorias y no predecibles, como el nivel de consumo, el tipo de interés del mercado o el precio del mercado eléctrico. Por otro lado, hay partidas que un año pueden resultar positivas y generar superávit, y otro año pueden resultar negativas y generar déficit. Un ejemplo muy claro lo tenemos en las desviaciones experimentadas en el desvío del coste de la energía a tarifa.

Antes del cambio de la estructura tarifaria y la creación de la tarifa de último recurso en 2009, cuando regía el sistema de tarifas integrales, el MINETUR erró en las previsiones de precio de mercado y demanda, con un impacto de 10.700 millones de euros, un importe que supone el 31% del déficit total acumulado hasta 2012. Ahora bien, hubo años, como 2006, en que la desviación tuvo un impacto negativo de 4.700 millones, y otros años, como 2007, en que causó un superávit de 1.800 millones.

Agregando todas las desviaciones de todas las partidas entre 2002 y 2012, las que más han influido en la generación de déficit son el citado desvío del coste de energía a tarifa (10.700 millones), las primas del régimen especial (7.546 millones) y los SEIE (1.824 millones).

El desvío entre las previsiones iniciales y los costes finales de las primas del régimen especial es recurrente y notable. Aunque hay ejercicios, como 2004 y 2005, en que las primas arrojan superávit -a pesar de ello, en 2005 el déficit ascendió a 3.800 millones–, sólo entre 2007 y 2012, ambos inclusive, se produjo una desviación de más de 8.000 millones de euros, es decir, un 28% sobre el coste real final.

La desviación de las primas se debe a varias causas, como su vinculación al precio del mercado eléctrico –las desviaciones del pool suponen mayores o menores primas equivalentes– o las desviaciones registradas en el volumen de generación eléctrica, pero también al hecho de que las previsiones parten de datos incorrectos. 

Datos de partida incorrectos

Es sabido que la fotovoltaica se desarrolló en 2007 y 2008 hasta el punto de exceder en más de siete veces la potencia prevista por la regulación, el Real Decreto 661/2007. Ello podría ser la causa de la desviación registrada en 2009, pero en caso alguno de las desviaciones registradas posteriormente, puesto que la tecnología ha estado acotada por un sistema de cupos y por limitaciones de horas a la producción primada.

Ciñéndonos al año 2009 -el de mayor déficit causado por el régimen especial-, encontramos unos datos de partida muy alejados de la realidad. Así, el MINETUR calcula que hay 1.000 MW fotovoltaicos instalados, con 1.200 horas de funcionamiento equivalente, cuando en realidad había 3.800 MW fotovoltaicos instalados, con más de 1.800 horas de funcionamiento equivalente.

En el último ejercicio, el año 2012, ocurre algo similar con la solar termoeléctrica. Si el MINETUR -a pesar de las advertencias de la Comisión Nacional de Energía- estima que va a producir 2.326 GWh, la realidad es que produce 3.432 GWh, un 48% más.

Con independencia de los errores de partida, las desviaciones del régimen especial suponen un 22% del déficit de tarifa acumulado, una cantidad respetable, pero en absoluto mayoritaria. La parte mayoritaria del déficit corresponde al “déficit ex ante” -que aún minorado con los superávit registrados, asciende al 41% del total-, seguido por los desvíos registrados en el suministro de energía a tarifa -con el 31% del total-, a la sazón también fruto de la negativa a trasladar los costes de la energía a los precios finales abonados por los consumidores. 

Así pues, queda claro que la responsabilidad del déficit de tarifa no es de las energías renovables, sino de la falta de decisión política para adoptar las medidas necesarias y las malas previsiones realizadas a inicios de cada ejercicio. Identificar el déficit con las primas responde al desconocimiento o a la intención de manipular a una opinión pública muy sensible con todo lo que tiene que ver con la electricidad.

Una de las propuestas de UNEF al Gobierno en la actual reforma energética: trasladar las primas de las renovables desde el término de potencia al liberalizado término de energía de la tarifa eléctrica solucionaría buena parte del problema, puesto que las oscilaciones que se produzcan en su coste anual se repercutirían directamente, sin necesidad de que mediara decisión política alguna.

*Por José Donoso y Pablo Corredoira, director general y responsable financiero de la Unión Española Fotovoltaica (UNEF)