Luchar contra el fraude fiscal, combatir la economía sumergida

El Gobierno ha presentado los detalles de su Reforma Fiscal el día 23 de junio de 2014, expresados, normativamente hablando, en cuatro Anteproyectos de Ley.Tiempo habrá para comentar el contenido de la misma y su impacto en los principios tributarios que nuestra Constitución exige: generalidad, equidad, progresividad; pero importa desde el principio señalar que, salvo algunos toques de atención en el Anteproyecto de Ley de reforma de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributaria, la Ley General Tributaria, no se observa en sucontenido ningún Plan Integral contra el Fraude Fiscal, ningún elenco de medidas coordinado, complejo y con visión a largo plazo que trate de cumplir el principio y el fin fundamental de todo sistema tributario: la generalidad, es decir, que todos paguen.

Y no será por falta de propuestas, pues la propia Organización de Inspectores de Hacienda del Estado acaba de ofrecer a la opinión pública un conjunto de 238 medidas destinadas a luchar contra el fraude fiscaly, aunque alguna de ellas, como el supuesto del “listado de morosos”, ha encontrado hueco en el Anteproyecto de Ley, no parece que la finalidad esencial de la Reforma sea atender al principio básico.

Sin embargo, si por algo se caracteriza el sistema tributario españoles por su creciente ineficiencia en algo tan elemental como cubrir las previsiones de ingresos públicos y, a pesar de las subidas de tipos y la reducción de algunos incentivos fiscales en los años 2011-2013, lo cierto es que los datos de la OCDE sobre presión fiscal revelan que España ha visto disminuir la misma en más de cuatro puntos sobre el PIB desde el período 2007.

Analizar las causas que han llevado a tal fenómeno, debería haber sido, como hemos propuesto en un libro recientemente publicado, la razón esencial de la Reforma Fiscal, especialmente, si como predica el propio Gobierno, la sostenibilidad de las Finanzas Públicas y la reducción del déficit público siguen siendo los mantras de nuestra Política Fiscal.

Pues bien, entre las precitadas causas, nadie duda de que la persistencia del fraude fiscal sigue impidiendo el logro de los recursos necesarios para atender al Estado Social, Democrático y de Derecho que nuestra Carta Magna propugna, en su artículo 1.1, como fin esencial de nuestra sociedad y de nuestras instituciones públicas.

El fraude fiscal resulta ser un concepto proteico, lábil, modelable y crecientemente internacional, arduo de definir y cuantificar, pero cuya existencia supone un ataque directo a la economía social de mercado y sin cuya reducción, la propia finalidad última de la Reforma (Gobierno dixit): reducir las cargas tributarias de las familias y de las empresas para relanzar la economía española, sin que se ponga en duda la reducción del déficit público, supondría obtener la cuadratura del círculo, objetivo imposible, como cualquier alumno de Primaria conoce.

Además, el fraude fiscal hace frontera y se alimenta con otros fenómenos socio-económicos complejos que generan importantes deseconomías externas en nuestra sociedad, supuestos de las llamadas “economía ilegal” y “economía subterránea” o, tal y como las cita de manera genérica la OCDE, sectores de la “economía no observada”, cuya inclusión en la Contabilidad Nacional está prevista para octubre de este ejercicio.

Aunque las delimitaciones y los conceptos son variados e imprecisos, conviene diferenciar entre “economía ilegal”, “economía sumergida” y “fraude fiscal” en cualquiera de sus formas, pero también es adecuado tener en cuenta las relaciones y aspectos comunes de estos fenómenos desde una visión amplia, integrada y plural, tal y como propone, y apoyamos, el Informe mencionado de la Organización de Inspectores de Hacienda del Estado.

Lo que resulta evidente, es, por un lado, su importancia económica y, por otra parte, su íntima relación con la evasión tributaria, pues muchas de las rentas y consumos generados en estas “zonas negras” de la economía no son declarados al Fisco y, por otro lado, contienen un claro carácter antisocial y una falta de transparencia, inaceptables en una sociedad de mercado moderna.

Es más, la lucha contra el fraude fiscal no puede permanecer al margen de su estudio y del planteamiento de qué medidas ejecutar para hacer frente a estos fenómenos, tanto por la superposición entre actividades ilícitas, actividades sumergidas y actividad tributariamente ocultada como por la posibilidad de usar la normativa, los procedimientos de aplicación de los tributos, los funcionarios al servicio de la Administración Tributaria (ahí está el caso del Servicio de Vigilancia Aduanera, esencial en la lucha contra el narcotráfico y el contrabando, por poner un ejemplo)para reprimir estas actividades.

Sin embargo, la “represión” no puede, ni debe, ni tiene porqué ser el arma única para luchar contra estos fenómenos socio-económicos. La experiencia nacional e internacional demuestra que estas actividades antisociales y punibles no se solucionan exclusivamente mediante medios policiales; es más, el contexto y la opinión pública cambian al respecto de la propia persecución o la consideración delictiva de estas conductas, siendo el ejemplo de la visión que se tiene acerca de la naturaleza de la prostitución o el consumo de drogas un buen ejemplo en este terreno.

Por ello, plantearse ante la economía sumergida medidas como el impulso a los pagos electrónicos, reduciendo fuertemente sus costes de transacción e incrementando el coste del uso del dinero en efectivo (que lo tiene y, desgraciadamente, suele permanecer oculto para la sociedad), eliminando el nutriente básico de la economía sumergida, que es el pago en efectivo, son más importantes y más efectivas que una visión “policial”, de crimen y castigo, que genera importantes costes de ajuste y de transacción.

Y, sin embargo, el decreto-ley 8/2014 de medidas urgentes para el crecimiento y la competitividad anticipa y amplia para España el proyecto legislativo europeo que limita las tasas de intercambio de las tarjetas de débito y crédito, cuando la experiencia internacional de este tipo de medidas lleva a los bancos a compensar esa reducción de ingresos con todavía mayores subidas de otro tipo de comisiones que pagan los consumidores. Esto siempre induce a un menor uso de estos medios trazables y a un mayor uso de efectivo, fuente de las economías ocultas e ilegales, que en Europa y España son mayores que en los EEUU porque entre nosotros el uso de pagos electrónicos es menor, según el estudio realizado en 58 países por Moodys el 2013.

Pese a esa desventaja competitiva, el efecto de dichos proyectos sería equivalente a incrementar el coste de las comisiones más de un tercio en España, y para el conjunto de Europa por encima del 45% las tarjetas de débito y del 15% las de crédito. Así lo indican las simulaciones de las cuentas de pérdidas y ganancias de todo el sector europeo que preparan nuestros colegas, los profesores Pascual Fernández (URJC) y Gustavo Matías (UAM). Además, ese proyecto legislativo en Europa se ejecutaría en 5 años y en España de golpe, por lo que el daño en los consumidores, la economía sumergía y la recaudación fiscal sería más acentuado que en el resto de Europa, lo mismo que otros efectos negativos en la innovación yla competencia -ya quedeja fuera de los topes y favorece así a tarjetas como American Express o Dinners, que son mas caras-.

*Domingo Carbajo es Inspector de Hacienda del Estado

**Santos M. Ruesga es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Autónoma de Madrid