¿Quién teme la evaluación de políticas públicas?

Es necesaria una profunda reformulación de la evaluación de políticas públicas (EPP) en España. Es preciso que, de una vez por todas, junto con la transparencia y la participación ciudadana, se constituya la tercera pieza del 'trípode' que promueve el buen gobierno y el derecho de los ciudadanos a la buena administración, reconocido por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, además de en diversos estatutos de autonomía, leyes y jurisprudencia. No se trata tan solo del necesario control de ejecución y legalidad del gasto público, algo que ya se viene realizando desde hace mucho tiempo, sino de intervenir antes, durante y después del proceso de las políticas públicas para aumentar su racionalidad y mejorar su eficacia, eficiencia y sus impactos sociales. Hoy, más que nunca, necesitamos saber qué se hace con el dinero público y para qué sirve realmente.

Para quienes defendíamos la necesidad de institucionalizar la EPP en nuestro país, la creación en 2006 de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas (Aeval) representó el reconocimiento de una demanda social y la apertura de un nuevo marco para la acción pública. En efecto, se trataba, por una parte, de cubrir el déficit de 'cultura evaluadora' en el seno de la Administración, de manera efectiva y operativa, fomentando la creación de un sistema de evaluación de la acción de los poderes públicos. Pero, además, se perseguía racionalizar la intervención pública, conectándola a unos resultados de bienestar social, e informar y abrir cauces a la participación ciudadana; en última instancia, se buscaba, sobre todo, contribuir a la mejora de la democracia.

La creación de la Aeval fue el aprovechamiento de una gran 'ventana de oportunidad', en el marco de una estrategia de 'calidad democrática'

Con todo ello, la creación de la Aeval —más allá de las ilusiones frustradas de unos y de las dudas razonables de otros— fue, sin duda, el aprovechamiento de una gran 'ventana de oportunidad', en el marco de una estrategia de 'calidad democrática', cuyo reconocimiento es merecido. Hacer con rigor una valoración sobre la evaluación de las políticas públicas supone, así pues, hablar de un 'antes' y un 'después' de la creación de la Aeval; sobre todo porque dotó de impulso inicial —aunque no tuviera después mucho recorrido— a una necesidad de la gestión pública moderna: fomentar la 'cultura de la evaluación'.

En concreto, su creación generó algunos resultados relevantes, como la Conferencia de la Sociedad Española de EPP de 2009, en Barcelona, con cerca de 400 participantes; la proliferación de unidades en las administraciones que realizan evaluaciones y/o contratan a evaluadores externos; la exigencia legal de la evaluación en algunas leyes autonómicas de buena administración y en algunos estatutos de autonomía, haciendo referencia al desarrollo legal de un “sistema de evaluación de políticas públicas”, y, en fin, la mejora y consolidación de las ofertas de formación en la materia. Todo ello son indicadores claros del modesto, pero importante, cambio que la creación que la Aeval produjo.

La evaluación obliga a los poderes públicos a explicar lo que se hace con los fondos públicos y los impactos finales conseguidos para mejorarlosLos evaluadores no tienen una fórmula mágica para conseguir siempre mejoras de eficiencia y eficacia; pero sí disponen de técnicas rigurosas que amplían los resultados de las auditorías 'al uso' o de los tradicionales controles que vienen ejerciendo los tribunales de Cuentas. La evaluación introduce elementos de racionalidad y culmina el proceso de planificación y presupuestario. Además de ello, abre vías a la participación ciudadana, proyecta transparencia a la gestión pública y aporta elementos clave a la rendición de cuentas de los poderes públicos, pues les obliga e explicar lo que se hace con los fondos públicos y los impactos finales conseguidos, para mejorarlos.

Una actividad sistemática como esta, consistente en valorar la intervención mediante la aplicación rigurosa de procedimientos propios de las Ciencias Sociales, está, obviamente, sujeta al método científico; pero también debe considerar los valores predominantes en la sociedad en que tiene lugar el ejercicio de la evaluación y las relaciones de fuerza existentes. Es este último aspecto el que diferencia la evaluación de la investigación académica pura, y el que hace de la misma una actividad particularmente delicada y políticamente sensible, pero imprescindible.

Ahora estamos en un momento oportuno para reabrir el debate sobre la necesidad y utilidad de la evaluación, aclarando el papel que deben tener en ella los actores públicos y privados, y los ciudadanos y ciudadanas beneficiarios de las políticas. La interpretación menos lúcida y dominante de la crisis ha colocado la reducción del gasto en primer plano y exige la evaluación que se limite a justificarla; a tal fin, con la 'neutral' cuantificación, se 'bombardea' a la opinión pública para justificar los recortes de las políticas sociales.

Volvemos con ello al vetusto paradigma de la evaluación clásica, sustentada en la biunívoca relación cartesiana 'causa-efecto'. Pero otros pensamos que, de conformidad con la idea de que los ciudadanos han de ser sujetos activos y no meros elementos pasivos de la acción pública, la evaluación debe proporcionar criterios para la estimación de los intereses en juego, cauces para el establecimiento negociado de prioridades y para la participación en el proceso decisorio de los grupos afectados, directa o indirectamente, por los programas de intervención.

La estricta disciplina en el gasto que exige el criterio de estabilidad en el 'ciclo económico', la coordinación interadministrativa que requiere el complejo entramado supranacional (Unión Europea) y el no menos complicado entramado nacional (comunidades autónomas y autonomía local), así como el carácter riguroso y profesional que debe caracterizar la toma de decisiones públicas, ponen de manifiesto la necesidad de un acuerdo político razonable que permita el desarrollo de un sistema de evaluación coherente de objetivos, instrumentos y medidas, el cual abra vías al control social de las intervenciones públicas con el rigor que requiere una sociedad moderna.

Conviene ser rotundos en la negación de la contraposición entre eficiencia, equidad y derechos, la cual pone la 'carga de la prueba' en las medidas que protegen a los más desprotegidos, obviando los entramados de poder establecidos, que aseguran beneficios a unos pocos a costa de la inmensa mayoría. Del nonato acuerdo PSOE y C's, que explicitaba "mayor independencia y recursos para la Aeval", hemos pasado al de PP y C's, que establece “suprimir la Aeval y crear una agencia que evalúe políticas sociales”. Esto no deja de ser coherente con una estrategia de la pasada legislatura en la que se dudó entre vincularla a la política de transparencia en la órbita de la Vicepresidencia o dejarla morir de inanición en el Ministerio de Hacienda, y se optó conscientemente por lo segundo.

En suma, la Aeval, si sigue la inercia existente, parece que se va a convertir en un organismo a redefinir y un objeto de la 'lucha de poderes corporativos' entre miembros de diferentes cuerpos de la carrera funcionarial, que tendrá como fin legitimar los recortes en políticas sociales. Todo ello justificará la definitiva desaparición de la cultura de la evaluación, tras ya haberla inducido al coma en años pasados, mediante una combinación casi letal: la asfixia presupuestaria de la Aeval, unida a su falta de independencia y a sus indefiniciones orgánico-funcionales, la retirada de competencias —como la de la evaluación de impacto normativo a partir de 2009—, y la falta de compromiso y apoyo por parte de quienes con la boca pequeña reclamaban evaluaciones, como el Ministerio de Economía.

Desde las empresas de servicios, se observó con preocupación el recorte presupuestario y la 'caída' de la demanda de evaluaciones, sin haber hecho acopio de mejor formación, metodología y práctica entre su personal más cualificado

En el contexto de grave crisis política y económica, con una toma de decisiones a ritmo vertiginoso incompatible con la reflexión cautelosa y meditada, el resto de los agentes implicados tampoco hemos estado a la altura. Desde las empresas de servicios, se observó con preocupación el recorte presupuestario y la 'caída' de la demanda de evaluaciones, sin haber hecho acopio de mejor formación, metodología y práctica entre su personal más cualificado; por lo que nos toca, desde la universidad, no se ha afrontado el reto de incorporar, dentro de las Ciencias Sociales, a la EPP como una rama capaz de cubrir con suficiencia y rigor titulaciones específicas de posgrado en los renovados y 'masterizados' planes de estudios.

El político deja de creer en su utilidad porque su tiempo (corto plazo) no es el de la herramienta (largo plazo), y la reduce a aspectos meramente declarativos; el profesional duda de la potencialidad estratégica de demandar evaluaciones, y los beneficiarios solo ven la perversión de su uso como coartada para recortar las políticas sociales. A las personas implicadas en su defensa solo nos queda continuar reivindicando la utilidad y funciones de la evaluación de todas las políticas públicas como camino para instalar la 'cultura' de su práctica en nuestro sector público, al margen de quien coyunturalmente pueda mandar.

¿Cuánto dinero público nos habríamos ahorrado si se hubieran evaluado adecuadamente cientos de programas que luego se ha visto que solo servían para engañar al votante? Para ello, será necesario que se genere una amplio consenso, al que no deben ser ajenos los agentes económico-sociales y los partidos políticos, sobre la necesidad de evaluar las políticas públicas y de revitalizar la Aeval como organismo central de este proceso. Con ese objetivo, una Aeval remozada, rescatando su primigenia misión y visión, reforzando su independencia y su capacidad de decidir qué evaluar y cómo, mejorando su financiación y su sistema de rendición de cuentas, sería mejor que cualquier construcción apresurada sobre sus ruinas que nos pueda descubrir, otra vez, mediterráneos y nos devuelva al síndrome de Penélope, habitual entre nosotros, destejiendo y desaprovechando la experiencia ya acumulada.

*José L. Osuna es director de la cátedra Carlos Román de Evaluación de Políticas Públicas en la Universidad de Sevilla.

*Juli Ponce es catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona y director del instituto de investigación TransJus.

*Manuel Villoria es catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos.