El censo electoral: fundamento de la democracia (I)

Diremos a manera de preámbulo que la base de la democracia es la libre participación política de los ciudadanos, y que esta participación debe de ser igual y estar garantizada, para lo cual todos los ciudadanos con derecho a voto pueden y deben de figurar inscritos regularmente en el censo electoral. Este censo es lo que conforma lo que se denomina el cuerpo electoral. De su fiabilidad dependen, al mismo nivel que el recuento de los resultados, la fiabilidad y transparencia de las elecciones. Veremos aquí cómo inició su elaboración en la España de la Transición y cómo ha mejorado su gestión hasta hoy.

Entre las elecciones generales de 1977 (inaugurales tras la recuperación de la democracia en España) y las generales de 2016, han transcurrido ya 40 años desde que se elaboró el primer censo electoral. Mucho tiempo. Pensemos que los electores jóvenes que tenían entre 20 y 30 años durante los agitados años de la Transición hoy o se acercan a la jubilación o ya están jubilados (buena parte de ellos entran ahora dentro del tramo de edad del INE de los 65 y más años). Los electores que tenían entre 40 y 50 años en muchos casos ya han fallecido. En síntesis, los electores inscritos en las listas electorales del periodo de la Transición política, los que podemos considerar que guardan la memoria histórica de las elecciones de aquel periodo, representan el 31,7% del censo electoral actual (los electores con 60 y más años, que son hoy unos 11 millones, constituyen aún una franja respetable pero son una minoría).

Seguimos, sin embargo, refiriéndonos a la Transición y a la Constitución de 1978 (que cerca del 70% de los actuales electores no pudo votar por no alcanzar la edad o ni siquiera haber nacido) como si fuesen referentes de un pasado cercano, pero hay que recordar que el tiempo pasado desde entonces hasta hoy es similar al que transcurrió entre la guerra de Cuba (que nuestro país perdió en 1898 merced a la intervención militar de los EEUU) y la Guerra Civil española. Es decir, un lapso de tiempo más que suficiente para que un país cambie radicalmente, en lo económico, lo social, lo ideológico y lo político. Sin embargo, la verdadera reforma y actualización de la Constitución sigue siendo en la práctica casi 'tabú'.

Es evidente que a lo largo de estas cuatro décadas en las que se han celebrado en España 13 elecciones generales el electorado se ha renovado casi por completo, tanto en su dimensión cuantitativa como en sus aspectos cualitativos (sistema de valores, cultura política, orientación ideológica, percepción del pasado y del futuro, etc.). Por ello, conocer la anatomía, la evolución y los cambios en la composición del cuerpo electoral nos parece tan fundamental, si aceptamos que en democracia son los electores los que marcan con su sufragio activo el rumbo político, como el estudio del sistema de partidos que se disputan el voto o los resultados de las elecciones (a los que la mayoría de los analistas dedican sus análisis).

En su dimensión cuantitativa, diremos que en las primeras generales de 1977 solo pudieron votar los que tenían 21 años cumplidos (23.583.762 electores), o sea el 65,6% de la población de entonces (36 millones de habitantes, sin apenas extranjeros residentes en nuestro país). Las Cortes constituyentes elegidas, cuya tarea primordial fue redactar el texto de la Constitución, incluyeron dentro del proyecto constitucional rebajar la mayoría de edad a los 18 años.

Ya se han celebrado en España 13 generales y el electorado se ha renovado casi por completo, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo

Curiosamente, el Gobierno de Suárez, una vez publicado en el BOE el 6 de noviembre de 1978 el RD de convocatoria del referéndum de la Constitución, fijado para el 6 de diciembre, publicó en el BOE el 16 de noviembre, 10 días más tarde, un decreto ley (RD 33-1978) cuyo Art. 1 decía: “La mayoría de edad empieza para todos los españoles a los dieciocho años cumplidos”, anticipándose así tres semanas antes del referéndum al Art. 12 de la Constitución, que consagraría la mayoría de edad a los 18 años. Este decreto casi desapercibido y sin duda políticamente oportunista (trataba de compensar con el voto más joven el hipotético rechazo de aquellos electores de más edad nostálgicos del franquismo), considerado por algunos una chapuza, planteó insuperables problemas técnicos, ya que disponía que entraría en vigor el mismo día de su publicación. Actualizar las listas del censo electoral de las generales de 1977, incluyendo la franja de nuevos electores de 18, 19 y 20 años, y confeccionar las listas de las 60.093 mesas electorales previstas en tan solo dos semanas y en una época en que la informática estaba ausente era tarea prácticamente imposible para el INE (la confección global del censo electoral está a cargo de este organismo, aunque muchos creen aún que es responsabilidad del Ministerio del Interior). Cerrado deprisa y corriendo el nuevo censo, de los 23,6 millones de electores de las generales de junio de 1977 se pasó a un censo de 26,6 millones de electores convocados para votar en el referéndum constitucional de diciembre de 1978. Es decir, un crecimiento en año y medio de tres millones de electores más, cifra relativamente poco fiable aunque se añadiese una nueva cohorte de electores jóvenes, dadas la condiciones técnicas, administrativas y logísticas y las urgencias con las que se elaboró el nuevo censo electoral ampliado. Además, el número de mesas de votación pasó de 46.000 a 60.000. La tarea práctica de ampliación de las listas electorales recayó esencialmente sobre los ayuntamientos, administraciones por entonces arcaicas y que además eran instituciones aún predemocráticas.

Las generales de marzo de 1979, celebradas tan solo tres meses después del referéndum, contabilizaron un censo electoral de 26,8 millones de electores (200.000 más que en el referéndum del 6 de diciembre 1978). Tal crecimiento en un solo trimestre resultaba también excesivo, ya que ello significaría un incremento anual de unos 700 a 800.000 electores. En suma, sin que hagamos alusión ninguna a la existencia de fraudes electorales en materia censal (algo muy típico de países tercermundistas con democracias incipientes), lo que sí aparece de forma más o menos clara es que los primeros censos electorales de la Transición en España fueron técnicamente imperfectos y arrojaron listas censales generalmente hinchadas (en las que se daban dobles inscripciones o figuraban muchos ciudadanos fallecidos). Fueron años de rodaje de la maquinaria electoral.

Se puede considerar que con ocasión de las generales de octubre de 1982, el censo electoral empezó a ofrecer mayor consistencia. En el censo electoral de 1982 figuraban en las listas un total de 26,8 millones de electores distribuidos en 40.815 mesas de votación, prácticamente el mismo volumen de inscritos mayores de 18 años que en las precedentes generales de marzo de 1979 (la variación fue de 10.000 electores), arrojando un crecimiento cero a pesar de los tres años y medio transcurridos entre los dos comicios. Esta estabilización, acompañada de una reducción de los centros de votación (6.000 mesas menos que en las generales de 1979), obedeció a una depuración de los errores detectados en las anteriores listas, tarea que fue emprendida por los nuevos ayuntamientos democráticos elegidos en abril de 1979.

Fue en el transcurso de esta legislatura iniciada en 1982, con mayoría absoluta del PSOE, que se elaboró la ley orgánica electoral (Loreg) que sigue vigente con pequeñísimos retoques. La Loreg en sus aspectos esenciales no hizo sino transcribir el decreto sobre normas electorales elaborado por el equipo de Suárez. Sin embargo, se reforzó técnicamente la confección del censo electoral al crearse dentro del INE un departamento específico dedicado de forma permanente a la elaboración y corrección de los datos censales, la Oficina del Censo Electoral (OCE), controlada directamente por la Junta Electoral Central. En nuestro país, la inscripción en el censo electoral es obligatoria y automática, lo que facilita técnicamente la participación electoral. Esto no es así en muchos países de vieja democracia. En Francia, los ciudadanos si cambian de empadronamiento son ellos los tienen que pedir su nueva inscripción a la Comisión de Listas del Ayuntamiento, y se considera que para estas próximas elecciones presidenciales de 2017 sobre un censo electoral de 44,8 millones existen tres millones de franceses 'no-inscritos' y seis millones de 'mal-inscritos'.

En España, la base sigue siendo hasta hoy el padrón municipal y depende de la correcta gestión o no de las altas y bajas por parte de los ayuntamientos, que cada mes envían obligatoriamente los cambios al INE, que actualiza permanentemente las listas electorales. A decir verdad, la gestión no siempre ha contado con capacidades suficientes en algunos ayuntamientos y tampoco ha estado exenta de picaresca, sobre todo en los municipios más pequeños, cuando se trata del censo electoral de las elecciones locales, ya que a veces se han observado significativos aumentos en los empadronamientos poco tiempo antes de la fecha de los comicios con la clara intención de aumentar los electores a favor de un candidato.

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Sin embargo, la modernización de la Administración local y la progresiva informatización de las bases de datos han facilitado el control del censo electoral y hoy el alta en el padrón de cualquier ayuntamiento implica la baja automática del empadronamiento anterior. Los registros civiles informan también al INE sobre los electores fallecidos y las adquisiciones de nacionalidad (estos dos aspectos los analizaremos en otro trabajo). El censo electoral se actualiza hoy mensualmente y el que sirve de base es el que se cierra dos meses antes de cada elección, que es aún provisional, ya que es cierto que sigue habiendo ciudadanos que cambian de domicilio sin cambiar su empadronamiento, o al revés, pero las correcciones se pueden hacer al exponerse públicamente las listas provisionales de electores de cada mesa de votación justo después de cada convocatoria electoral y al recibir cada elector en su domicilio una tarjeta remitida por la OCE con los datos de su inscripción en el censo electoral. A pesar de los errores que aún puedan subsistir, hoy las listas electorales se consideran la fuente más fiable y actualizada de datos sobre la población española (ya que incluyen sexo, edad, nivel de estudios, dirección, DNI) y señalaremos que ha llegado a darse el caso en el pasado de falsas candidaturas presentadas en algunas circunscripciones para obtener una copia de las listas con el fin de venderlas a empresas que buscan bases de datos, algo que obviamente es un delito electoral.

Hasta aquí hemos descrito cómo se elaboraron los primeros censos electorales de la Transición y cómo posteriormente se fueron corrigiendo sus errores iniciales, hasta llegar a una fase de estabilización y posterior gestión mucho más técnica y fiable, después de la aprobación de la ley electoral (Loreg) en 1985 y la creación en el seno del INE de la Oficina del Censo Electoral (OCE) que supuso una aportación fundamental dentro de la Administración y gestión de los procesos electorales en España. La avanzada elaboración del censo electoral de nuestro país es hoy un referente a nivel internacional.

* José María Astorkia Hualde, DYM Politics.