Pensiones públicas: los árboles y el bosque

Estamos asistiendo a una poco rigurosa reedición del debate público sobre nuestro sistema de pensiones. En esta ocasión se ha articulado alrededor de propuestas muy específicas sobre los parámetros definitorios del cálculo de la pensión inicial (dejar a voluntad del futuro pensionista la elección de los años —¿cuántos?— para el cálculo de su base reguladora) propuesta por el Gobierno, y obviamente, dada la forma en que se presenta, tan plagada de ambigüedades que no sabemos si anuncia otro final vinculado a la obligatoriedad de extender el periodo de cálculo de dicha base a toda la vida laboral del futuro pensionista.

Y, junto a ella, la simplificación mediática de otras propuestas de contenido más integral, como la que hace algunos días formuló el secretario general del PSOE, que no debería terminar en una corta disputa sobre la idoneidad de la justificación de un tributo sobre los beneficios de la banca con una indudablemente escasa capacidad recaudatoria.

Cambios en el bosque

Tras dos reformas de gran calado realizadas por gobiernos de distinto signo político —en 2011 llevada a cabo por el Gobierno de Rodríguez Zapatero, y en 2013 por el de Mariano Rajoy—, el desequilibrio financiero del sistema de pensiones ha alcanzado niveles sustanciales en el último lustro. Ello hace imprescindible la búsqueda de nuevos recursos adicionales a los habituales representados por cotizaciones, a cargo de empresarios y trabajadores, y transferencias del Estado para complementar las pensiones mínimas y las pensiones no contributivas. Las razones son claras: el deterioro económico causado por la crisis y la dinámica perversa de nuestro mercado de trabajo con la recuperación han sido más rápidos que los resultados esperados por las reformas en el equilibrio financiero de la Seguridad Social.

El deterioro económico ha sido más rápido que los resultados esperados por las reformas en el equilibrio financiero de la Seguridad Social

En la reforma de 2011 se introdujeron modificaciones en los criterios de cálculo de las pensiones (periodo de cotización para la cuantía de la base reguladora de la pensión, años para alcanzar máximo en este parámetro, etc.). A la vez se alargó en dos años la edad de entrada habitual a la jubilación (aunque se mantenían los 65 años para más de la mitad de los trabajadores con carreras laborales superiores a los 38,5 años). La estimación realizada en su día por el Gobierno que la promulgó estimaba los efectos de reducción del gasto en pensiones a largo plazo (a la altura de 2050) en algo más de 3 puntos porcentuales del PIB. De esta forma las proyecciones de gasto en pensiones, situadas antes de la reforma en alrededor de 17 puntos de PIB, alcanzarían una cifra más próxima al 13% del PIB correspondiente a 2050. La reducción prevista en el gasto en pensiones no se obtendría tanto del ajuste de la pensión media (que seguiría creciendo en paralelo con la evolución de la productividad) como del progresivo aumento de la edad de jubilación efectiva, al tiempo que los ingresos crecerían como consecuencia del alargamiento de los periodos de cotización y la adaptación de todos los parámetros del sistema a la evolución demográfica (así era la visión mucho más amplia que aquella reforma tenía del papel asignado al factor de sostenibilidad de las pensiones). Las medidas se irían aplicando en una secuencia que en algunas de las medidas contempladas llegaría hasta el año 2027. La reforma estaba diseñada para hacer frente, de manera paulatina, a los efectos del cambio demográfico que estamos experimentado desde hace décadas, con una repercusión intensa y ascendente hasta el año 2050, momento en el que habría finalizado el impacto entre la población jubilada de las cohortes de población nacidas durante los años del 'baby boom', allá por el último tercio del pasado siglo.

La segunda reforma, la de 2013, tenía objetivos más inmediatos en el tiempo y un cariz distinto. Como es sabido, el Gobierno no se molestó en tratar de consensuarla a través del diálogo social y político. El objetivo no fue otro que el de acelerar el reequilibrio financiero del sistema público de pensiones intensificando la reducción de la pensión media, su devaluación en términos reales, suprimiendo la actualización anual en función de la evolución de los precios, y limitando el valor de la pensión inicial mediante el anclaje de su cuantía a la evolución (previsiblemente ascendente) de la esperanza de vida de la población española mayor de 65 años. La primera medida (el denominado Indicie de Revalorización) entró en vigor en 2014 y la segunda (el llamado Factor de Sostenibilidad) lo hará en 2019.

Para tener una idea del impacto adicional de la reforma de 2013, baste recordar que, de cumplirse las previsiones gubernamentales, a la altura del año 2050 España gastaría algo más del 10% del PIB en pensiones públicas, más o menos el nivel de gasto alcanzado en 2013, eso sí, con un número de pensionistas mucho más elevado, por encima de los 15 millones, frente a los 9,5 millones en el año de la última reforma. Lo que esto significa es que el equilibrio financiero del sistema público de pensiones se alcanzaría con una reducción de la pensión media en términos reales, de su poder adquisitivo, de más del 40% de su valor en el año 2013.

De cumplirse las previsiones, en 2050 España gastará más del 10% del PIB en pensiones, eso sí, con 15 millones de pensionistas

El panorama se complica

En el transcurso de los últimos cinco años hemos observado con nitidez dos fenómenos adicionales que afectan sustancialmente a la dinámica financiera del sistema público de pensiones.

El primero, muy previsible, hace referencia al hecho de que las medidas adoptadas para moderar a corto plazo la evolución del gasto todavía no generan reducciones significativas, salvo como consecuencia de la deficiente actualización de las pensiones (anclada en el 0,25% anual). Los factores que afectan al crecimiento del gasto siguen operando al alza a través del incremento del saldo neto de pensionistas y de la pensión media inicial (tasa de reemplazo) como consecuencia de los salarios crecientes en buena parte de su historia laboral de las cohortes entrantes en la jubilación. Ello sitúa en algo más del 3% la tasa de crecimiento anual del gasto en pensiones.

Pero, además, aquí es donde debiéramos visualizar el bosque, los ingresos del sistema no responden a las expectativas apuntadas para una fase de recuperación como la que estamos viviendo desde el año 2015. La principal razón tiene que ver con la devaluación salarial registrada en los años más recientes. El crecimiento del empleo acumulado desde 2014 está lastrado por un efecto de composición intenso, en dirección contraria al que mantuvo durante la crisis, de forma que el salario medio disminuye a causa de la mayor presencia relativa de empleos menos cualificados ('bad jobs') y de un intenso proceso de renegociación (o de imposición) de nuevas condiciones laborales a la baja facilitado por la reforma laboral de 2012.

Los ingresos no responden a las expectativas apuntadas para una fase de recuperación como la que estamos viviendo desde el año 2015

El resultado de estas tendencias en gastos e ingresos a la altura del inicio del año 2018 es un déficit enorme entre el volumen de gasto en pensiones y el de los ingresos procedentes de cotizaciones y transferencias del Estado que podría alcanzar los 20.000 millones de euros en el último año.

No basta con apelar, como hace el Gobierno, al carácter coyuntural de tal desfase. Mientras escribimos, el presidente Rajoy acaba de decir en televisión que con 20 millones de empleos se arreglará la situación. No es cierto. Para taponar el déficit habría que crear alrededor de 3,2 millones de empleos con las bases medias de cotización actuales y más de 4,3 millones con los salarios medios de los nuevos empleos. Por eso, de no intervenir cambios significativos en la demografía, la estructura productiva o la regulación del mercado de trabajo, el déficit puede continuar creciendo en los próximos años. En las condiciones actuales, su carácter ya es estructural.

No se ve el bosque

La perspectiva del actual Gobierno parece ser, también en un asunto crucial para la sociedad española, la de no hacer nada. Dejar las cosas como están, y esperar a que las reformas introducidas hagan su trabajo. Una congelación de facto de las pensiones y la introducción a partir de 2019 del factor de sostenibilidad, con un diseño centrado en disminuir el importe de la pensión inicial producirían una paulatina reducción del déficit hasta su reabsorción final en las próximas décadas. Al fin y al cabo, el escenario a largo plazo tras la reforma unilateral de 2013 es un gasto en pensiones situado en el 10% del PIB, un nivel similar al que hoy registran los ingresos del sistema.

Hay que insistir, una vez más, en que esta perspectiva es absolutamente irreal. Incluso logrando un nivel de crecimiento anual del empleo similar al actual durante la próxima década, si no se adoptan medidas complementarias, ello sólo servirá para estabilizar el déficit, eso sí, a costa de mantener congeladas las pensiones durante todos estos años.

Incluso con un nivel de crecimiento similar al actual durante la próxima década, si no hay medidas complementarias, solo se estabilizará el déficit

Pero esta visión es algo más que irreal si, al mismo tiempo, se anuncia la pretensión de llevar a cabo una rebaja de impuestos a lo largo de los próximos años, inmediatamente antes de la previsible celebración de elecciones. Es absolutamente irresponsable que con un déficit del sistema de pensiones que se acerca al 2% del PIB, un régimen de protección del desempleo que solo cubre apenas a la mitad de los desempleados y, en general, un sistema de bienestar que tiene que recuperar el pulso perdido tras una crisis como la sufrida en estos lustros, el Gobierno pretenda rebajar impuestos en un país que tiene una de las presiones fiscales más bajas del mundo desarrollado (más de siete puntos del PIB, casi cuatro veces más que el déficit del sistema de pensiones, es el nivel que separa a España de la presión fiscal media de la eurozona).

Reforestar

Una opción alternativa a esta estrategia, que agudizará las tensiones sociales y políticas con muy escasos réditos económicos para el país, pasaría por girar la vista hacia el lado de los ingresos públicos, manteniendo la suficiencia de las pensiones públicas, al menos, en el nivel de capacidad adquisitiva actual. No es sólo un objetivo socioeconómico posible y deseable para una sociedad desarrollada como la nuestra, sino también, conviene no olvidarlo, el cumplimiento de un mandato constitucional que conmina a los poderes públicos a garantizar la “suficiencia económica” de pensiones adecuadas y actualizadas periódicamente (art. 50 de la Constitución española). La pregunta es inmediata. ¿Por qué no puede España revalorizar sus pensiones de acuerdo con los precios o los salarios y lo pueden hacer prácticamente todos los demás países europeos?

En nuestra opinión el modelo actual de pensiones es sostenible. Por supuesto, con más esfuerzo. Hay que decirlo claramente. Y es mejor decirlo así que seguir sembrando dudas sobre la viabilidad del sistema público, pretendiendo con ello abrir más a los modelos privados de pensiones una puerta que lleva abierta más de 30 años, con un importante flujo de fondos públicos destinados a ello a través de generosas deducciones fiscales.

Es mejor decirlo así que seguir sembrando dudas sobre la viabilidad del sistema público para abrirse a los modelos privados de pensiones

Junto a ello, resulta imprescindible abrir un debate para completar medidas de racionalización del gasto público y, en particular, de la estructura del gasto en pensiones. En este contexto, algunas de las medidas que se están proponiendo consideran a la Seguridad Social como un sistema presupuestario cerrado en sí mismo, y solo significan meras transferencias internas dentro de los presupuestos de las Administraciones Públicas (por ejemplo, trasladando gastos de personal de la Seguridad Social a la Administración del Estado). Con este tipo de medidas tan solo se habrán realizado operaciones de ajuste contable que no alteran la magnitud del déficit público.

En esta perspectiva sí cabe, en cambio, revisar todo el capítulo de deducciones en las cuotas de la Seguridad Social, subvenciones, en definitiva, vinculadas a ciertas actuaciones de los agentes económicos —en materia de promoción de empleo u otras— que como ha venido demostrando prácticamente toda la literatura empírica, no tienen ningún efecto —o es nulo o es mera sustitución— sobre el objetivo previsto. Hablamos de 'tarifas planas', incentivos a la contratación, etc. El objetivo debe ser eliminar estas partidas de gasto ineficiente que no mejoran el funcionamiento del mercado laboral y no proceder a trasladar su financiación a otra área de los PGE (el total del gasto en este capítulo podría rondar los 3.500 millones de euros anuales). Algo parecido debería ocurrir, en una perspectiva más general: revisar los gastos fiscales que proliferan en los impuestos directos, particularmente en el que grava los beneficios de las sociedades y en el IRPF. Son subvenciones de dudosa eficiencia cada vez más alejadas de los objetivos perseguidos.

La virtud de buena parte de las propuestas actuales, insuficientemente reflejadas en los medios de comunicación, es que ponen sobre la mesa del debate la necesidad de un aumento sostenido de los ingresos para abordar los desequilibrios derivados del sistema público de pensiones.

La recuperación de los ingresos podría venir también de una política que pusiera fin a la intensa devaluación salarial en estos años. Ello exigiría corregir algunos en buena medida la reforma laboral de 2012, porque son las alteraciones producidas en la regulación de la negociación colectiva las que están detrás del deterioro salarial de estos años. Y, en paralelo, continuar durante algún tiempo con la política de revalorización del SMI iniciada en 2017 y mantenida en el acuerdo recientemente firmado por los agentes sociales y el Gobierno. Esto es importante, sí, pero no será suficiente. Aun recuperando todo el recorte salarial producido en el periodo transcurrido desde 2012 el déficit seguiría situado en el entorno de los 10.000 millones de euros.

La recuperación de los ingresos podría venir también de una política que pusiera fin a la intensa devaluación salarial en estos años

El incremento paulatino de la presión fiscal requiere más un debate razonado que continuar con la vieja práctica de realizar anuncios cuando se acerca la cita electoral. Ni siquiera es necesario hablar de reformas fiscales de gran calado: con las figuras tributarias existentes, modificando algunos de sus parámetros y contenidos, podría alcanzarse un incremento significativo de la recaudación. Otra cosa es que, además del objetivo de dotación de recursos para las pensiones públicas o hacia el sistema sanitario o de atención a la dependencia, se pretendan alcanzar otros objetivos económica y socialmente deseables (ambientales o de reequilibrio territorial) que requerirían el desarrollo de nuevas figuras tributarias.

En el ámbito del nuevo diseño financiero para las pensiones públicas es mejor pensar en un conjunto de medidas que tratar de buscar soluciones con una solo receta.

Por ejemplo, eliminar progresivamente los topes de cotización vigentes para los salarios más altos no solo sería bueno desde el punto de vista distributivo, sino que produciría, en el límite, un importante flujo de ingresos (su mera supresión podría llevar a la mejora de los ingresos en más de 7.000 millones anuales). Sin embargo, medidas deben aplicarse paulatinamente y considerar sus efectos sobre los topes máximos actuales del sistema de pensiones. Por su parte, cada aumento en un punto de cotización para todos los afiliados asciende a más 3.500 millones de euros. Sabemos que este tipo de instrumentos suele afectar al empleo, pero no debemos olvidar que el tipo de cotización actual es muy inferior (más de cuatro puntos) al existente hace 30 años. Durante este periodo los tipos no se han movido prácticamente en el ámbito de las contingencias comunes y se han reducido en otras (Fogasa, ITE). Tampoco hay que dejar de considerar que aumentar los costes laborales en uno o dos puntos no es comparable a la reducción de más del 10% experimentada en estos años de devaluación salarial.

Eliminar progresivamente los topes de cotización vigentes para los salarios más altos no solo sería bueno desde el punto de vista distributivo

La creación de nuevas figuras tributarias, bajo la perspectiva que aquí se plantea, no es imprescindible. Pero, como antes se indicaba, ello no es óbice para que se haga complementando otros objetivos a lograr con los nuevos tributos. En cualquier caso, no es tampoco imprescindible la creación de impuestos finalistas adscritos al pago de pensiones u otros fines de la política social (como la contribución social generalizada desarrollada en Francia desde la década de los noventa el siglo pasado).

El abanico de posibilidades va desde el incremento de los tipos de tributación en algunas figuras de la imposición directa e indirecta, incrementando la progresividad existente, hasta la armonización, a efectos de mantener el principio de la unidad de mercado, de algunos tributos relacionados con el patrimonio. Lo que de verdad no cabe es no hacer nada. Porque cuando despertemos, evocando a Monterroso, el dinosaurio todavía estará ahí.

*Valeriano Gómez es economista y ex Ministro de Trabajo.

*Santos Miguel Ruesga es Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Autónoma de Madrid.