El pasado martes, 31 de julio, un compañero de despacho se dirigió a mí con gesto irritado, lanzándome a la cara la pregunta que rotula esta colaboración. Su actitud no hacía presumir tanto el deseo de recibir una respuesta ilustrativa cuanto responsabilizarme, de alguna manera, de haber estado detenido más de media hora, en el paseo de la Castellana de Madrid, por la llamada huelga de taxistas.

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Salí del paso exponiendo cuatro vulgaridades —mi interlocutor no esperaba más—; pero más tarde pude escuchar dos tertulias radiofónicas que me dejaron estremecido. A estas alturas de la película, uno ya está curado de espanto al oír las imprecisiones y frivolidades que algunos vierten en estas tertulias; pero lo que escuché, dicho por personas a las que suponía serias y normalmente bien informadas, superaba todos los límites de la inexactitud. Pensé, por ello, ofrecer una versión fidedigna y resumida de los problemas jurídicos que subyacen a este grave conflicto, dirigida a informar a los compañeros de profesión que tienen la fortuna de dedicarse a áreas menos disparatadas que el derecho administrativo.

Un viaje por el tiempo

1. Desde su aprobación, la LOTT (Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) y su reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (coloquialmente, el ROTT), distinguían dos tipos de transporte público de viajeros en turismos: el denominado transporte público en automóviles de turismo, conocido usualmente como servicio de taxi (artículos 123 y ss. del ROTT) y el arrendamiento de vehículos con conductor, también llamado VTC (artículo 180 y ss. del ROTT).

Ambos tipos de transporte tienen en común ser de carácter discrecional (esto es: no estar sujetos a itinerario, calendario ni horario preestablecido), pero poseen rasgos diferenciales bien conocidos por los usuarios: el contrato de uso de un vehículo VTC debe cumplimentarse previamente a la prestación del servicio; estos vehículos no pueden circular por las vías públicas en busca de clientes, ni propiciar la captación de viajeros que no hayan contratado previamente el servicio, y, por último, el arrendamiento de estos vehículos no está sometido a tarifas reguladas, al contrario de lo que sucede con los taxis.

La diferencia más relevante en derecho se halla, no obstante, en la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones respectivas, que es distinta según la zona geográfica en la que están habilitados para operar: cuando se trata de transporte urbano (el prestado por vehículos que solo pueden desarrollar su actividad dentro de un término municipal: los taxis), la competencia para su autorización corresponde a los ayuntamientos; si los vehículos pueden operar solo en el ámbito territorial de una comunidad autónoma (transporte intraautonómico), la competencia corresponde a la comunidad autónoma respectiva.

Restan, por tanto, los vehículos cuyo ámbito de actuación es nacional: esto es, que pueden realizar servicios “en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio” (art. 91.2 de la LOTT). En este caso, la competencia para su regulación corresponde al Estado, pero la potestad de ejecución, el otorgamiento de las autorizaciones, pertenece a las comunidades autónomas, en las que el Estado delegó estas facultades (no las de regulación) mediante la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio.

La competencia para su regulación es del Estado, pero la potestad de ejecución, el otorgamiento de las autorizaciones, pertenece a las regiones

2. La competencia (empresarial) que los vehículos VTC comenzaron a plantear al sector del taxi aconsejó al legislador reducir su número, lo que se hizo en tres fases: los art. 48 a 50 de la LOTT confirieron a la Administración la potestad para “restringir” o “condicionar” el volumen de autorizaciones VTC a otorgar y los supuestos y modalidades en que tales restricciones podían implantarse; el ROTT, por su parte, limitó tales supuestos a los casos en que se apreciara una “manifiesta desproporción” entre el número de taxis y de VTC; y dos órdenes ministeriales, de 1998 y 2008, concretaron el significado de la “manifiesta desproporción” entre oferta y demanda en la fórmula 1/30 (una autorización VTC por cada 30 licencias de taxis).

Origen del conflicto

Esta relación, nunca cuestionada en profundidad —como acredita el que se haya mantenido hasta hoy mismo—, ha sufrido los zarandeos de una política legislativa y reglamentaria errática y descoordinada. Sus pasos sucesivos son los que dan cuenta del origen del conflicto.

El punto de inicio se localiza en la aprobación de la conocida como Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre), cuyo artículo 21 derogó los art. 49 y 50 de la LOTT, que habilitaban para establecer limitaciones cuantitativas al otorgamiento de autorizaciones de VTC; cuyo mercado, por así decir, quedó liberalizado. Cometió el error, sin embargo, de no derogar expresamente el art. 181 del ROTT, que desarrollaba tales limitaciones, lo que permitió a diversas comunidades denegar las solicitudes de autorización que se les formulaban, basándose en la más que cuestionable vigencia de ese precepto reglamentario, que sin duda alguna debía entenderse tácitamente derogado¹.

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Segundo paso: de marcha atrás, pero a medias. La Ley 9/2013, de 4 de julio, modificó el art. 48 de la LOTT, reinstaurando la posibilidad de imponer reglamentariamente límites al otorgamiento de autorizaciones; pero estas limitaciones, consistentes en la tradicional fórmula 1/30, no se establecieron hasta la aprobación del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre.

3. ¿Qué sucedió en el intervalo entre la Ley Ómnibus y el Real Decreto 1057/2015? Pues que sobrevino una avalancha de solicitudes de autorización de VTC, a las que las comunidades autónomas respondieron denegando su práctica totalidad y apoyándose en la peregrina tesis de que la contrarreforma de 2013 habría producido la reviviscencia de la ratio establecida por las órdenes de 1998 y 2008; de manera que, en realidad, jamás se habría producido, en su criterio, una liberalización del sector.

Era más que previsible que semejante tesis no podía encontrar acogida en los tribunales contenciosos, como así sucedió. Tras diversas sentencias, de sentido dispar, dictadas por los tribunales superiores de Justicia, el Tribunal Supremo, en un abundante número de sentencias coincidentes², sentó tajantemente la doctrina de que no era posible aceptar que la limitación 1/30 hubiera renacido como consecuencia de la aprobación de la Ley 9/2013, que permitía el nuevo establecimiento de limitaciones regulatorias; y que, por tanto, todos los solicitantes de autorizaciones formuladas entre la vigencia de la Ley Ómnibus de 2009 y el Real Decreto 1057/2015 tenían pleno derecho a que les fueran otorgadas.

La liberalización 2009-2015 dio lugar a la aparición de un gran número de autorizaciones de VTC que han hecho irreal la citada ratio 1/30

Consecuencia práctica: la relación 1/30 está (vuelve a estar) en vigor desde la aprobación del Real Decreto 1057/2015, ahora elevado de rango por el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril. Pero la liberalización 2009-2015 dio lugar a la aparición de un considerable número de autorizaciones VTC, la mayoría de ellas otorgadas por sentencia firme, que han hecho irreal la citada ratio 1/30; una ratio teórica que nadie (salvo la CNMC) discute, pero que en la práctica no se cumple. Este contradictorio escenario pone de relieve dos cosas: primera, que es difícil legislar peor de como se ha hecho en la regulación de los VTC, con bandazos impremeditados y ejecutados a medias, y segunda, que la incompetencia no posee coloración política determinada, dándose la paradoja de que un Gobierno socialista aprobase una ley liberalizadora, y otro conservador y supuestamente liberal volviera a imponer restricciones a la libertad de mercado.

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Hasta aquí, la (penosa) historia del origen del conflicto, que he simplificado de datos normativos para no hacer insoportable la lectura de esta breve colaboración.

4. Pero, ¿en qué consiste el conflicto actualmente planteado? Ello nos obliga a entrar en el terreno de las suposiciones.

Hay, en el conflicto, posiciones extremas: desde quien predica la liberalización total del sector de VTC hasta quien propone la extinción de todas estas autorizaciones, limitando al servicio del taxi todo el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La que parece mayoritaria, sin embargo, exige no solo que no se otorguen más autorizaciones VTC (lo cual interesa a todos los operadores), sino que el número de las otorgadas se reduzca hasta restablecer la ratio 1/30 o incluso una superior; esta es la auténtica clave del problema. Decidir qué hacer es una opción política en la que, obviamente, no voy a entrar: el problema es cómo se hace. Por supuesto, respetando el derecho.

Una de las motivaciones específicas que han provocado el conflicto radica en que las soluciones alternativas que se manejan para lograr el objetivo de la reducción del número de autorizaciones VTC hoy existentes son puramente formalistas y, por sí solas, carentes de sentido. Transferir a las comunidades autónomas, o a los ayuntamientos, la competencia para regular y otorgar estas autorizaciones no hace más que aplazar la solución del conflicto (en la línea a que aspira el sector del taxi): aparte de que las comunidades son ya competentes, desde la Ley Orgánica de 1987, para otorgar o denegar las autorizaciones, y de que la transferencia tendría que hacerse mediante la modificación de dicha ley orgánica (por decreto-ley sería absolutamente inviable, al prohibirlo el artículo 81.2 de la Constitución), el problema continuaría intacto. La cuestión, para el taxi, no es quién autoriza ni cuál deba ser la ratio, sino cómo se elimina un número importante de las autorizaciones VTC ya otorgadas.

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5. La línea de acción ya ensayada ha sido la propuesta por el reglamento aprobado por el Área Metropolitana de Barcelona el 26 de junio pasado, que establece la necesidad de una segunda licencia para realizar trayectos dentro del ámbito de los municipios integrantes del área; una licencia adicional a la de ámbito nacional que hoy otorgan las comunidades autónomas, y que deberían obtener 'ex novo' las empresas operadoras de vehículos VTC; también, las que disfrutan actualmente de una licencia en vigor. El ardid del reglamento consiste en que estas segundas autorizaciones no se concederán, en hipótesis, hasta tanto se restablezca en la realidad la ratio 1/30 (y cuán largo me lo fiáis); y que, entre tanto, los vehículos que ya disponen de autorizaciones VTC nacionales tendrán que dejar de funcionar en el mismo momento de entrada en vigor del reglamento, sin posibilidad alguna de lograr la nueva autorización metropolitana en un plazo muy dilatado (es decir, prácticamente nunca).

La revocación de las autorizaciones VTC ya otorgadas sería contrario a derecho, porque fueron otorgadas por sentencias firmes

Esta creativa fórmula resuelve de un tajo el problema, ciertamente. Sucede, sin embargo, no solo que el Área Metropolitana de Barcelona carece manifiestamente de competencia para establecer una segunda licencia (razón por la cual el reglamento ha sido suspendido por el auto del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña del pasado 26 de julio), sino que la medida supone la revocación 'de facto', por privación de su eficacia, de todas las autorizaciones VTC ya otorgadas. Y ello sería manifiestamente contrario a derecho, porque dichas autorizaciones —actos administrativos inequívocamente favorables— fueron otorgadas, bien por resoluciones administrativas que son plenamente legales y que no se pueden revisar de oficio, bien, lo que es mucho más duro, por sentencias firmes que sería inconstitucional pretender dejar sin efecto.

¿Expropiación de las autorizaciones?

Dejar sin efecto todas o parte de estas autorizaciones es algo que solo podría hacerse, supuestamente, expropiándolas a sus titulares. Pero la expropiación solo puede hacerse, como es bien sabido, por razones de utilidad pública o interés social previamente declaradas en una ley; una ley que no existe, y cuya promulgación sería más que dudosamente constitucional, porque la utilidad o el interés que perseguiría esta medida no sería la del conjunto de los ciudadanos, sino exclusivamente el de los empresarios del sector del taxi.

Y dejo a un lado el minúsculo problema del importe global de las indemnizaciones que habrían de abonarse a título de justiprecio: suponiendo que una licencia VTC tenga en el mercado el mismo valor que se dice tienen las licencias de taxi (y de cuyo traspaso obtienen los taxistas la jubilación que el sistema de Seguridad Social no les garantiza), tengo la impresión de que las cuentas públicas no estarían en condiciones de soportar el pago de unos justiprecios que ascenderían a varios miles de millones de euros; un motivo de desmayo para la nueva ministra de Hacienda que sinceramente no le deseo. Y tampoco creo que el sector empresarial del taxi se encuentre en condiciones de asumir el pago de tales indemnizaciones (como quizá fuera razonable, dada su condición de auténtico beneficiario de la hipotética expropiación).

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6. Todas estas soluciones pertenecen, pues, al campo de la ciencia ficción. Lo que sucedió entre 2009 y 2015 fue, probablemente, un desatino provocado por la incuria de los poderes públicos: pero no tiene marcha atrás, porque intentar reescribir la historia y borrar cuanto se hizo a partir de la Ley Ómnibus es una empresa imposible, generadora de conflictos mayores que los que hoy sufren muchas ciudades españolas, y contraria a todos los principios y reglas de nuestro ordenamiento jurídico; y, además, carísima. Ante este problema, cuya gravedad no desconozco, la solución de permanecer quietos y dejar que la dinámica natural de la extinción de las autorizaciones VTC vaya reduciendo paulatinamente su número no solo es lo aconsejable en términos de prudencia política: es lo único que puede hacerse.

Del taxi al VTC

Y volvamos a la perspectiva micro: hace unas horas, el autor de estas líneas se dirigió a la estación del AVE con el objetivo de disfrutar de unos pocos días de descanso. Normalmente, habría acudido a parar un taxi en la calle, como siempre ha hecho; pero ayer se vio obligado a recurrir excepcionalmente a los servicios de un vehículo VTC, con la gratitud de quien se ve liberado de la necesidad de caminar varios kilómetros bajo el sol de justicia del primero de agosto. Las preferencias de los ciudadanos se determinan, con frecuencia, por estas pequeñas incidencias.

1. Y un nuevo error: por Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, se modificó el citado art. 181 del ROTT, suprimiendo del mismo la posibilidad de limitaciones al número de autorizaciones de VTC; pero esta modificación fue anulada por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012.