La buena Constitución

Los encomios a la Constitución de 1978 más usados, en estos días en que celebramos su cuadragésimo aniversario, insisten en destacar que es la mejor que ha tenido España en toda su historia constitucional, que arranca de la Constitución de Bayona de 1808 o, si se quiere, de la de Cádiz de 1812, que fue la primera debida a la soberanía popular. Esta valoración es indiscutible. Pero no porque el siglo XIX fuera levantisco y conflictivo y las constituciones que se aprobaron fueran simples “hojas de papel”, por utilizar la famosa calificación de Paul Lafargue, vapuleadas por los gobiernos, desobedecidas a placer, desplazadas, anuladas o derribadas en el marco de algaradas, levantamientos y golpes de Estado, sino porque nunca fueron constituciones en el sentido en que hoy entendemos el concepto. Fueron, más bien, simples programas políticos, que recogían orientaciones de las clases dominantes, y que no vinculaban a los poderes públicos, que las cumplían, o no, según las conveniencias de cada momento, sin que existieran instituciones que garantizaran su aplicación.

Hay constituciones de muchas clases, su perfil no es idéntico en todos los casos, pero para que a la ley primera y fundamental del ordenamiento jurídico se la pueda llamar Constitución, es necesario, como advirtió hace más de dos siglos la 'Declaración de derechos del hombre y del ciudadano', de 1789 (artículo 16), que cumpla dos requerimientos: que establezca la separación de poderes y que garantice suficientemente los derechos de los ciudadanos. Tomando como referencia este canon, ninguna de las constituciones del siglo XIX, y ni siquiera la muy efímera de 1931, fueron, a pesar de su nombre y de que por tales las tuvieron sus coetáneos, constituciones verdaderas.

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La separación de poderes fue nominalmente recogida en sus textos, e incluyeron declaraciones de derechos. Pero ocurrió que aquella separación fue continuamente perturbada por los abusos de poderes ejecutivos fuertes y por la ausencia de un control de sus decisiones, fuera jurisdiccional o de cualquier otra clase, verdaderamente efectivo. Por lo que respecta a los derechos, algunos como los de reunión, asociación y libertad religiosa, o no se incluyeron en el catálogo de derechos reconocidos hasta finales del siglo XIX o resultaron limitados, menoscabados o suspendidos, bien por decisiones arbitrarias e irrevisables, bien como consecuencia de las declaraciones de estado de excepción que se sucedieron con frecuencia.

La separación de poderes ha sido establecida, con apoyo en potentes instrumentos de garantía de su efectividad, en la Constitución de 1978. Además de la división horizontal del poder en las tres ramas tradicionales, ha programado y hecho efectivo un potente reparto vertical de carácter territorial. Y, en fin, ha establecido garantías eficaces para asegurar que el reparto se mantenga, evitando que el poder abuse del poder.

Desde el punto de vista de las garantías de los derechos, nuestra Ley Fundamental contiene una larga declaración de derechos fundamentales y de derechos económicos y sociales, que han de ejercerse conforme a los valores que proclama el Título I de nuestra Carta Magna. Son, por sus enunciados, equiparables a los textos de las normas fundamentales y las declaraciones internacionales y supranacionales de derechos más completas.

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Pero la Constitución de 1978 es la mejor que hemos tenido en la historia, no solo por cumplimentar satisfactoriamente las viejas exigencias de la declaración de 1789 que antes mencionaba, sino porque su cumplimiento ha dejado de configurarse como un programa posible de gobierno, cuyo cumplimiento se entrega al arbitrio de los poderes públicos. La de 1978 vincula estos con la máxima firmeza y dispone de fórmulas suficientes para asegurar la eficacia de sus mandatos. Es una norma verdadera, la primera y principal de nuestro ordenamiento, a la que están subordinadas todas las demás.

Una Constitución así debería ser continuamente ensalzada. Su calidad y virtud lo están siendo estos días de celebraciones. Pero también se oyen los denuestos y las voces minoritarias de quienes desearían derribarla. Forman dos grupos fácilmente identificables: el que reúne el nacionalismo independentista que desea tener una Constitución propia que rija el Estado que quieren crear; y el que forman quienes sostienen que la Constitución es un texto histórico y caducado. Es, dicen, la Constitución de la generación de la Transición. De esa gente, aseguran, criada en el franquismo, atada al pasado, que llegaron a un acuerdo de convivencia en el que no se excluían valores ni instituciones propios de la época del dictador.

Sobre la negación de la Constitución de 1978 por el secesionismo se ha dicho, a lo largo de los últimos años, todo lo que es posible opinar. La conclusión más extendida y aceptada es que no cabe reconocer la independencia de parte del territorio de un Estado soberano. La Constitución (artículo 2, que proclama la indivisibilidad de la nación española) es, en este punto, irrevisable.

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Sobre el carácter generacional de la Constitución, convendría recordar que ninguna Constitución vigente en los estados de derecho asentados en el mundo tiene vigencia limitada a un periodo de tiempo. Es cierto que las generaciones pasadas no pueden atar para siempre a las siguientes; también lo es, como dijo Thomas Paine, cuando los padres constituyentes discutieron en Estados Unidos al final del siglo XVIII sobre la vigencia de su Constitución, que los muertos no pueden ordenar la sociedad de los vivos y que tratar de hacer lo contrario es como usar grilletes de arena. Pero este debate se agotó enseguida asumiendo todos la idea de que las constituciones han de considerarse normas sin término de vigencia, virtualmente perpetuas. La tensión entre los deseos de las generaciones nuevas y el mantenimiento de textos esenciales como son siempre los constitucionales, que proclaman y realizan valores intergeneracionales, se resuelve acudiendo a las cláusulas de reforma que estas normas contienen, para asegurar su continuo acomodo a las demandas de los tiempos futuros.

La nuestra de 1978 ha demostrado a lo largo de sus 40 años de vigencia que es una Constitución de calidad. Procuremos reformarla en lo que sea preciso, para que mantenga su prestigio y utilidad como norma maestra de nuestra convivencia. Pero acométanse las reformas necesarias. Un Constitución anquilosada y petrificada puede generar desafectos, dudas sobre su valor y se arriesga a ser desplazada por prácticas y leyes que la desconsideren. Es decir, llevaría camino de un triste final, como ocurrió con buena parte de nuestras constituciones decimonónicas.

Los preceptos que es necesario mejorar con más premura son los del Título VIII, concernientes a la organización territorial del poder. Creo que, como un grupo de profesores dijimos hace ahora un año en un documento titulado 'Ideas para una reforma de la Constitución', ha llegado el día en que debe organizarse, con estudio y prudencia, el “tiempo de las reformas”. Programado razonablemente; no es necesario actuar de una sola vez sino introducir la cultura de la reforma, que es el mejor sostén posible de una buena Constitución como la nuestra.

*Santiago Muñoz Machado es jurista y miembro de la Real Academia Española.