Plusvalía municipal, ¿un impuesto que puede terminar desapareciendo?

El origen del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, más conocido como plusvalía municipal, se remonta a principios del siglo pasado.

Tras varios proyectos que no vieron la luz, en los que se intentó introducir este impuesto, e incluso alguna petición municipal (el Ayuntamiento de Madrid solicitó en 1910 el establecimiento del Impuesto sobre los Incrementos del Valor de los Solares, petición que fue denegada por el Ministerio de la Gobernación), por fin en marzo de 1919 se publicaba un Real Decreto que regulaba con carácter provisional el "Arbitrio sobre los Incrementos de Valor de los Terrenos", de aplicación potestativa para los ayuntamientos.

Posteriormente, se promulgaba el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, que recogía de manera ordenada la regulación relativa a las Haciendas Locales, y disciplinaba el citado arbitrio sobre la base del señalado Real Decreto de 1919. Y así como este decreto pretendía solventar en parte el problema de la vivienda, aquel estatuto tenía la finalidad primordial de promover la edificación en España. Por tanto, no fueron las razones de aquella normativa exclusiva ni primordialmente recaudatorias.

Hay quien dice que el mejor mecanismo de defensa de un impuesto parece estar en su antigüedad. Estamos acostumbrados a él

Las posteriores y sucesivas leyes reguladores de Bases del Régimen Local y de Haciendas Locales regularon el tributo del modo que hoy conocemos, hasta llegar a la regulación actual, recogida en los artículos 104 a 110 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).

Hay quien dice que el mejor mecanismo de defensa de un impuesto parece estar en su antigüedad. Estamos acostumbrados a él. Tanto, que nadie se cuestiona ya su aplicación. Y eso mismo ha pasado con la plusvalía municipal.

Más de 2.500 millones de euros se recaudaron por este impuesto en España en 2016 (un 7% más que en 2015), justo un año antes de que el Tribunal Constitucional sentenciara que no era lícito hacer pagar al contribuyente por un aumento de valor que no se había producido, cosa que, por otro lado, parece obvia.

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Efectivamente, el impuesto se cobraba incluso aunque al transmitirse los inmuebles resultara una disminución de valor y por tanto una pérdida patrimonial para su propietario. Daba igual que el suelo hubiera aumentado un 500% su valor, o se hubiera visto reducido a la mitad: el impuesto se cobraba igual y en la misma cuantía. La regulación partía de una ficción: dependiendo del número de años que el propietario hubiera conservado el inmueble, así se suponía aumentado el valor del suelo urbano. El impuesto así configurado resultaba confiscatorio, y por tanto, contrario a los principios informadores de nuestro sistema impositivo.

Pero llegó la crisis. Y con ella, la disminución de valor de los inmuebles. Y las reclamaciones de los contribuyentes. Entonces, el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 11 de mayo de 2017, declaró nulos los artículos de la ley que sometían a gravamen situaciones en las que no había habido aumento del valor del suelo urbano. Por lo demás, el fallo resultaba bastante confuso.

A partir de ese momento, tribunales de diversos órdenes fueron dictando sentencias, muchas veces contradictorias, lo que ha creado un panorama de confusión en nuestro país. Hasta la sentencia del Tribunal Constitucional del pasado 31 de octubre, que declara la nulidad del impuesto en aquellos casos en los que resulte confiscatorio por arrojar una cuota a pagar por el contribuyente que supera al beneficio sometido a gravamen.

Desafortunadamente, no parece que la plusvalía municipal esté llamada a desaparecer

El caso analizado era el de un contribuyente que demandó al Ayuntamiento de Majadahonda por cobrarle 3.560 euros de plusvalía municipal por la venta de un inmueble por la que había tenido un beneficio de 3.473 euros. Esta sentencia abre una nueva vía a reclamaciones en cuanto a liquidaciones no prescritas.

Pero al margen de las situaciones a las que aluden las sentencias del Tribunal Constitucional señaladas, cuyas consecuencias torcidas parecen estar corregidas para el futuro por esta nueva doctrina, en el fondo, y aunque se justifique con tecnicismos jurídicos, el fundamento mismo de la plusvalía municipal está en entredicho, entre otros motivos porque se grava dos veces el mismo hecho, o sea, el aumento de valor del suelo. Es decir, cuando se vende un inmueble por encima del valor por el que se compró, el vendedor paga impuestos por tal ganancia en su declaración de la renta o en sociedades (según sea persona física o jurídica). Y, por la misma ganancia, también paga impuestos al ayuntamiento.

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Desafortunadamente, no parece que la plusvalía municipal esté llamada a desaparecer. A pesar de que se establece como un impuesto potestativo para los ayuntamientos (¿qué ayuntamiento no lo cobra?), el apetito recaudatorio de los municipios y las necesidades económicas de estos no permitirán que el legislador acabe con un tributo que históricamente ha supuesto cuantiosos ingresos a las arcas municipales.

Lo cierto es que la plusvalía municipal ha provocado una oleada de litigios en los últimos años. Desde la sentencia de 2017, se espera una nueva regulación que configure este impuesto cumpliendo el mandato del Tribunal Constitucional y los principios informadores de nuestro sistema fiscal. Regulación que, a pesar de las expectativas, no llega, ni se le espera en un futuro inmediato. A la pregunta "cuándo llegará", nadie tiene respuesta. Ni siquiera quien la debiera tener.