Declaración de estado de alarma y Estado autonómico

"Por eso vamos a hacer que los votantes entiendan que este país no es meramente un país de independencia, sino que está llamado, si queremos salir adelante, a ser un país de interdependencia —pueblo y ciudad, norte y sur, este y oeste—. Este es nuestro objetivo y la gente lo va a comprender viva donde viva".

Franklin D. Roosevelt, 'Discursos políticos del New Deal', Tecnos, 2019

Tras una larga y compleja deliberación en el Consejo de Ministros, finalmente ha visto la luz el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19. Con anterioridad, se había planteado un debate académico, en el que ahora no procede entrar, sobre si las comunidades autónomas podían o no adoptar determinadas medidas limitativas de la libre circulación de las personas (tales como el cierre de localidades o confinamiento de los ciudadanos en su domicilio), aunque sí es cierto que el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, podría habilitar la adopción por parte de la autoridades autonómicas de las medidas oportunas que se consideren necesarias para evitar riesgos de transmisión de enfermedades. Pero tal intervención todo lo más podrá servir de complemento a las normas mínimas que en una declaración de estado de alarma adopte "la autoridad competente" y (en los términos que luego se verán) en lo que respecta exclusivamente a su propio ámbito territorial.

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Conviene no perder de vista que el estado de alarma es una excepción a la normalidad constitucional, y como tal debe ser entendido. No le den más vueltas. Por consiguiente, la declaración del estado de alarma inevitablemente puede llegar a alterar de forma transitoria el orden de distribución de competencias establecido en el ordenamiento constitucional y estatutario. Otra cosa es que, como bien han explicado los profesores Gabriel Doménech y Presno Linera, la ley que regula el estado de alarma se aprobó en 1981 (Ley Orgánica 4/1981), cuando el desarrollo del Estado autonómico era todavía muy precario, no pudiendo prever obviamente —añado de mi cosecha— que el Estado de 1981 ya no es el Estado de 2020. Son dos realidades distintas y distantes. Y que, por consiguiente, tal vez sea oportuna su adaptación. Aunque, no nos llamemos a engaño, la declaración del estado de alarma, salvo que el riesgo se concentre exclusivamente en el territorio de una comunidad autónoma (en cuyo caso el Gobierno puede delegar la condición de autoridad competente en el presidente de la comunidad autónoma), conduce derechamente —tal como está regulado— a la centralización transitoria de las competencias, sean estas del tipo que fueren, en el Gobierno central.

¿Podía haberse 'suavizado' esa centralización de competencias? Tal como está redactada la Ley Orgánica 4/1981, parece que no. Nadie pensó, entonces, en esta situación. Y la enorme crisis en la que estamos sumidos (que ya no es solo sanitaria, aunque siga siéndolo en gran parte) debe ser gestionada por todos y cada uno de los niveles de gobierno, no solo por la Administración General del Estado (cuya presencia en algunos territorios, como Cataluña y Euskadi, es prácticamente testimonial o anecdótica; por ejemplo, aunque no solo, en lo que a fuerzas y cuerpos de seguridad respecta), sino también por las comunidades autónomas y todos y cada uno de los gobiernos locales.

No cabe duda que para dotar de eficacia al estado de alarma, las medidas han de estar centralizadas. Pero ello no impide que la ejecución, incluso la adopción de medidas complementarias, sea ejercida por las autoridades competentes. El real decreto de declaración del estado de alarma no excluye que las CCAA (y entes locales) participen en la adopción de las medidas y en la gestión de la crisis. Algo de eso se prevé, si bien tímidamente, en los artículos 4.3 y 5.3 del Real Decreto 463/2020. El respeto formal de las competencias parece asimismo garantizado, pues también se nos dice (artículo 6) que cada Administración seguirá gestionando sus propias competencias; pero siempre, no conviene olvidarlo, "en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma y sin perjuicio de lo establecido en los artículos 4 y 5". Una precisión nada menor.

No cabe duda que para dotar de eficacia al estado de alarma, las medidas han de estar centralizadas. Pero ello no impide otras medidas complementarias

Este marco normativo, breve e incompletamente expuesto, ha abierto la caja de los truenos o "la guerra de las competencias" entre el Gobierno central y algunos ejecutivos autonómicos. Lo más sensato y prudente en estos momentos es que, sin perjuicio de que existan legítimas discrepancias políticas o interpretativas sobre el grado y alcance que la declaración del estado de alarma conlleva para el ejercicio de las competencias autonómicas, dada la gravedad del momento, aquéllas se diriman silenciosamente por discretos canales políticos, ante el Tribunal Constitucional o ante la jurisdicción ordinaria.

En estos momentos el ruido político (venga de donde venga) es el peor aliado para superar esta gravísima crisis que ya está incubada. Y me temo que puede ir directamente en contra de quien lo promueva. En cualquier caso, sin perjuicio de la licencia política de lenguaje, no hay aquí en este caso ninguna aplicación ni siquiera indirecta ni de resultado del artículo 155 CE (otra medida excepcional de diferente calado y diseño), sino un recurso a una situación de excepción tasada constitucionalmente y regulada, posiblemente de forma inapropiada, hace una eternidad (casi cuarenta años) por la ley de 1981. El Estado actual, es cierto, en nada se parece al existente entonces. También es verdad que este estado de alarma llega cuando las "defensas político-institucionales y territoriales" del Estado están más bajas.

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¿Se podrían haber hecho las cosas de otro modo? Aunque tengo dudas importantes sobre este punto, creo que sí. Lo que parece obvio es que las leyes deben ser interpretadas según la realidad social (también institucional y política) del momento en el que deben ser aplicadas. Tal vez, si se hubiese dispuesto de tiempo y no actuado de forma tan precipitada e improvisada, se podría haber estudiado establecer otro diseño institucional en el que, sin perjuicio de su operatividad o efectividad inmediata (algo que este caso debe ser un 'prius'), se hubiera reconocido lo evidente (lo que no previó ni pudo hacerlo la regulación de 1981). Pues la pregunta que surge no es menor: ¿Puede (esto es, tiene capacidad efectiva) el Gobierno central por si solo para garantizar la aplicación de todas y cada una de las medidas que imponga en todo el territorio nacional? Esta es la clave y el gran reto institucional y político de este estado de alarma. Y es evidente que se debe demandar un ejercicio de responsabilidad y de lealtad, también recíproco, a todos los actores políticos e institucionales (Gobierno central, ejecutivos autonómicos y gobiernos locales). Creo que lo más operativo actualmente es que se haga un desarrollo normativo y ejecutivo que sea, dentro de las inevitables limitaciones del contexto, lo más acordado posible con cada uno de los niveles de gobierno en función de las medidas a adoptar por cada uno de ellos.

No es fácil, soy consciente. Menos cuando se rompen los puentes. Toda prudencia es poca en este terreno. Si se habla de colaboración, cooperación y coordinación (dimensiones muy distintas, no se olvide), cabe exigir la puesta en marcha de canales efectivos de interlocución, escucha activa y, por tanto, de participación no simbólica sino real. Dado que nada de esto se plasma en el real decreto, solo una inteligente y pragmática aplicación política puede enmendar tales carencias.

A mi juicio, aunque no tenga ningún sentido plantearlo en estos momentos, mejor que departamentalizar o cuartear la delegación de la gestión del estado de alarma en cuatro ministerios (¿por qué no está, por el ejemplo, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública?, cabe preguntarse), un diseño que dará lugar posiblemente a problemas de coordinación evidentes (pues el problema es holístico y no ya exclusivamente sectorial) y tal vez genere algunas dificultades operativas de hacer llegar a todas y cada una de las partes del territorio del Estado sus decisiones y medidas, hubiese sido más adecuado delegar en un solo comisionado gubernamental con fuertes poderes ejecutivos interdepartamentales, que en ámbitos territoriales y para competencias concretas (por ejemplo, en las relativas a seguridad pública) estuviera asistido por un Comisionado autonómico, a través del cual se vehicularían las medidas adoptadas y la interacción territorial. Me dirán que eso no se prevé en la Ley 4/1981, pero —añado— tampoco se prohíbe. Pero esto no pasa de ser un juego especulativo sin aparente sentido.

Ya es tarde, también se me objetará. Pero no cabe olvidar nunca (dato nada menor) que la declaración del estado de alarma es temporal. Y esto parece ir para largo. Transcurridos quince días naturales (esto es, dentro "de nada") el Gobierno deberá someter el decreto de prórroga del estado de alarma al Congreso de los Diputados, pudiendo ser objeto de enmiendas por los grupos parlamentarios. Y allí, al estar el Gobierno en minoría (aparte de, al parecer, fragmentado internamente), solo tendrá dos opciones: apoyarse, como venía haciendo, en (algunos de) los partidos nacionalistas e independentistas (lo que no parece muy viable hoy por hoy) o abrirse a la conformación de otras mayorías alternativas, lo que podría hacer saltar por los aires al Gobierno primero y después a la recién iniciada legislatura.

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Y concluyo. Tampoco hay que ser ningún analista muy sagaz para observar con nitidez que, en este caso concreto, la declaración del estado de alarma no pretende tanto una centralización de competencias en el Gobierno (que también), sino que lo que se busca sobre todo es, lisa y llanamente, fortalecer "extraordinariamente" durante todo este período el liderazgo exclusivo de la Presidencia del Gobierno y el perfil de estadista de quien la ejerce (blindado "por si acaso" en los Ministros delegados), pues de una crisis de estas magnitudes el liderazgo presidencial o sale fortalecido o salta por los aires, y se lo llevan los acontecimientos. Siempre ha sido así en la historia política (lean, por ejemplo, los extraordinarios 'Discursos políticos del New Deal' de Franklin D. Roosevelt, y encontrarán mucho paralelismo con lo que pretende hacer o vender el presidente del Gobierno). Así las cosas, si la crisis se resuelve por el Gobierno de forma razonable, y sale fortalecido el presidente, huele a elecciones. Si no, si el Gobierno fracasa, la crisis actual terminará en una crisis político-institucional (también territorial), amén de económico y social, de resultados totalmente inciertos e imprevisibles. Como siempre, y en un tema de tanta gravedad, tenemos a la clase política "mirando de reojo el interés general" de la ciudadanía; con escasa atención a lo que se debe. Una vez más, el tactismo político, tanto en el Gobierno (y entre los partidos coaligados) como en la oposición o en las visiones políticas territoriales, se está imponiendo en estos primeros pasos de forma "alarmante" cuando nos hallamos sumidos en la crisis más grave de los últimos decenios. Confiemos, aunque sea mucho confiar, en que la cordura finalmente se imponga. Siquiera sea por una vez. Por el bien de todos.

*Rafael Jiménez Asensio es consultor institucional, catedrático de universidad y abogado especializado en Derecho Público.