Alarma sanitaria, desconocimiento o desconfianza

Se ha decretado el confinamiento sin una explicación razonada, como si estuviera implícita en la crisis sanitaria, y esta fuera automática y sin alternativa

Foto: La portavoz del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, y el ministro de Sanidad, Salvador Illa. (EFE) — La portavoz del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, y el ministro de Sanidad, Salvador Illa. (EFE)

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04/05/2020 05:00

Se ha cumplido sobradamente la cuarentena que establecían los diferentes decretos de estado de alarma aprobados por las Cortes, y me parece oportuno analizar la procedencia de los mismos en tanto que instrumento legal para responder a la emergencia sanitaría provocada por la pandemia covid-19.

La razón esgrimida para la aprobación de tales medidas descansa en la protección de la salud pública, aunque estas transcienden con mucho las responsabilidades de las autoridades sanitarias. Se han atribuido poderes excepcionales a varios departamentos ministeriales y se ha reservado una autoridad extraordinaria a la presidencia del Gobierno, alterando el 'check and balance' de nuestro Estado social y democrático de derecho.

Hasta aquí nada nuevo: en eso consiste el estado de alarma, pero ¿era necesario decretarlo por razones sanitarias? A mi juicio, existen leyes y normas suficientes para abordar la excepcional prevalencia y gravedad del covid-19 con mayores garantías y más adecuadas disposiciones e instrumentos.

Empezando por la CE, no solo en el Artículo 43 que reconoce el derecho a la protección de la salud, sino en Artículo 148 que dice que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en (21.ª) Sanidad e higiene y el Artículo 149 que declara la competencia exclusiva del estado en (16.ª) Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos. Esta referencia viene al caso para enmarcar la dudosa pertinencia de recolocar competencias expresamente atribuidas por la constitución por medio de un decreto.
Los estatutos de autonomía que se reservan el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior (Artículo 17.1 del estatuto de autonomía para Cataluña y el Artículo 18.1 del estatuto para el País Vasco, por poner solo dos ejemplos), permiten la actuación del estado sin necesidad del estado de alarma. Por contraposición (sanidad interior) con lo establecido en los estatutos se reconoce implícitamente la competencia exclusiva del Estado en materia de sanidad exterior, la instancia adecuada para el abordaje de la pandemia declarada por la OMS en fecha 11 de marzo de 2020;

Si se revisan con detenimiento estas normas, se comprenderá que las previsiones ya están recogidas y mejor desarrolladas

Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, una norma de apenas cuatro artículos, que especifica con precisión los instrumentos para afrontar crisis sanitarias de esta naturaleza, y atribuye potestades expresas para “ (...) reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control” y para “a) Establecer el suministro centralizado por la Administración” de cualquier producto sanitario; acciones que han sido necesarias aplicar en esta crisis;
Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en su artículo ocho, recoge la obligación de las autoridades sanitarias en la prevención de riesgos para las personas que comportan las epidemias y articula las técnicas necesarias para la lucha contra las enfermedades que conlleva, entre otras, las zoonosis, como parece ser la procedencia original del covid-19, y el artículo 38.1 relativo a la competencia exclusiva en sanidad exterior que, como se ha dicho, es clave para actuar contra las pandemias;
El Real Decreto 1418/1986, de 13 de junio, sobre funciones del Ministerio de Sanidad y Consumo en materia de sanidad exterior, proporciona una cantidad ingente de medios intelectuales, políticos, económicos y, sobre todo, sanitarios para afrontar la presente pandemia.

Si se revisan con detenimiento estas normas —apenas les tomará unos minutos—, se comprenderá inmediatamente que las previsiones de salud pública del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (y siguientes) ya están recogidas, mejor desarrolladas y con rangos más pertinentes en el ordenamiento jurídico previo a la declaración de la alarma sanitaria.

Por su parte, de los redundantes decretos de alarma se podría decir, en síntesis, que solo aportan la novedad de ordenar que la articulada estructura de gestión de la sanidad responda al mando único del Ministerio de Sanidad: “1. Todas las autoridades civiles sanitarias (…), quedarán bajo las órdenes directas del ministro”, un estéril ordeno y mando que disloca el engranaje del sistema sanitario y que tantas defecciones y quiebras ha producido en la correa de transmisión de las medidas adoptadas, para a reglón seguido —"2. Sin perjuicio de lo anterior, las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia"— declarar que todas las autoridades sigan ejerciendo sus funciones para curarse en salud sobre la constitucionalidad del primer aserto.

"Con los establecimientos sanitarios privados, el ministro de Sanidad podrá ejercer 'facultades que resulten necesarias', sin señalar cuales"

El contenido de estas dos previsiones juntas, más allá de servir para dar un sonoro golpe de autoridad del Gobierno, parecen pretender un reforzamiento de la idea de la coordinación de acciones en pos de un objetivo común, más consecuente con nuestro Estado Autonómico. Empero, para hacer funcionar los servicios sanitarios coordinadamente bastaba con mirar a los órganos que se encargan en la actualidad de esta tarea con perfecta armonía y eficacia en el Ministerio de Sanidad: el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (SNS), que viene funcionado desde 1986, el cual dadas las circunstancias podría estar permanentemente reunido telemáticamente, y la Alta Inspección, para reconducir a quien no atendiese con la debida diligencia las medidas acordadas.

Las demás medidas dirigidas a reforzar el SNS son aparatosas y superfluas. Reservarse capacidades para hacer lo que ya es una realidad, además de una pérdida de tiempo es un presuntuoso adanismo. La integración de los establecimientos que tienen transcendencia por su capacidad y profesionalidad para la salud pública del Ministerio de Defensa ya forman parte del SNS desde la creación de este. Para la coordinación de los recursos de campaña propios de la milicia (alguna meritoria actuación han tenido) ya está en el gabinete de crisis la ministra de Defensa por lo que es ocioso el traspaso de esas funciones al ministro de Sanidad.

Con respecto de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada, se dice que el ministro de Sanidad podrá ejercer “aquellas facultades que resulten necesarias”, sin señalar cuales. Parece que esta reserva responde más a un presupuesto ideológico que a una estrategia operativa. En este particular, hay que recordar que una parte esencial de los establecimientos sanitarios privados, desde luego los más importantes, están concertados con el SNS, por lo que operan en la práctica como centros públicos, sin haberse recogido hasta la fecha incidencia alguna por la titularidad de los mismos.

Comentario aparte merece la restricción de movimiento de los ciudadanos, que se podría haber realizado con mayor eficacia recurriendo a la legislación nacional, como se ha señalado la Ley Orgánica citada establece en su artículo tercero: “Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible” y a la internacional como han hecho otros países del entorno UE, como se ha encargado de recordar el reconocido jurista Tomas Cuadra Salcedo recientemente: “Reglamento Sanitario internacional de la OMS (artículos 15 y 18), al artículo 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que no considera violación del derecho de la libertad de desplazamiento las restricciones y limitaciones por razón de pandemias”.

Sin embargo, se ha decretado el confinamiento sin una explicación razonada

Sin embargo, se ha decretado el confinamiento sin una explicación razonada, como si estuviera implícita en la crisis sanitaria, y esta fuera automática y sin alternativa. No cabe la menor duda que el aislamiento ha sido determinante en el descenso de la propagación de la enfermedad, extremo que se conoce desde la edad media por eso está previsto en las normas, pero no se ha permitido explorar otras fórmulas de aislamiento más específicas y acordes a nuestros días, (por colectivos profesionales, geográficamente, por edades, con barreras personales, como se ha hecho, en otros países con indudable éxito, como en Alemania y antes en Corea del Sur). Para cerrar el círculo de la confusión, tras la restricción de movimiento con carácter general se anuncian excepciones arbitrariamente sin explicar las razones que las justifican y generando una incomprensión, desconcierto y desconfianza en la población afectada.

Por otro lado, la concentración de las responsabilidades sanitarias en el ministro de Sanidad que producen los decretos, ha hecho dudar a algunos sobre la pertinencia de la estructura actual del Sistema Nacional de salud, no solo para acometer este tipo de crisis, sino, lo que es más grave, para gestionar los servicios sanitarios cotidianamente, proponiendo modelos más centralizados parecidos al National Health Service británico. Personalmente, estimo que nuestro modelo es infinitamente más eficiente y completo.

"En efecto, cuando se creó el SNS, se tuvieron presentes todas las experiencias organizativas de los países con mejores estadísticas sanitarias"

En efecto, cuando se creó el SNS, se tuvieron presentes todas las experiencias organizativas de los países con mejores estadísticas sanitarias, que fueron adaptadas, no sin esfuerzo, a las peculiaridades de nuestra tradición jurídico-administrativa y de nuestra organización política. Se optó por que fueran las Comunidades Autónomas la base donde descansara el SNS, por ser administraciones perfectamente dotadas y con una dimensión territorial suficiente, para obtener los beneficios de la descentralización, sin perjudicar la necesaria eficacia y eficiencia que la gestión requiere.

El SNS se concibe, así, como el conjunto de los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras administraciones, efectivamente integrados en el Servicio de Salud (SSCCA) bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma y ordenado bajo los poderes de dirección, en lo básico para asegurar una efectiva planificación y coordinación sanitaria, del Estado. Con la creación del SNS se superó, y espero que haya sido para siempre, todas las deficiencias organizativas anteriores provenientes de la dispersión de servicios y la multiplicidad de titulares públicos.

La concentración y la integración de todos los recursos sanitarios en los SSCCAA implica, en efecto, una cierta centralización que se compensa sobradamente con las Áreas de Salud (AS), las piezas básicas donde efectivamente se prestan los servicios a los ciudadanos. Estas actúan en demarcaciones territoriales definidas por criterios de proximidad de los servicios a los usuarios, de gestión desconcentrada y de participación de las administraciones locales concernidas. Las AS, unidades centrales del sistema no han sido tenidas en cuenta en todo este proceso: ni cuando empezaron a tenerse noticias de lo que estaba ocurriendo en otros países para hacer un trabajo de salud pública y prepararse para la asistencia y la información coherente de los colectivos sobre los que actúa, ni cuando se ordenaron los confinamientos en centros sociales para dispensar su asistencia clínica, ni para la mal llamada desescalada o, el más eufemístico término de “nueva normalidad” (¡Ay! Si G Orwell, levantara la cabeza). Además, sin la participación activa de las AS se ha privado al sistema de su puerta de entrada natural, desactivándose el filtro que debería haber impedido que los recursos especializados se colapsaran.

"Los decretos de alarma no eran necesarios para que el Ministerio de Sanidad pudiera responder eficaz y urgentemente a la pandemia"

Los SSCCAA evitan las inconveniencias de la integración de los servicios en el seno de la distante Administración estatal y queda perfectamente coordinado en el marco del SNS, reiteradamente ponderado por su modernidad y eficacia para adaptarse a la idiosincrasia del país y obtener los mejores resultados de su elenco profesional —clave de bóveda del mismo—, por lo que es internacionalmente admirado.

Los decretos de alarma no eran necesarios para que el Ministerio de Sanidad y el resto del SNS pudieran responder eficaz y urgentemente a la pandemia desde el punto de vista epidemiológico y para atender a los enfermos desde el punto de vista clínico. Otra cosa muy distinta es la capacidad que han mostrado los responsables políticos y dirigentes actuales para hacerlo funcionar coordinadamente con la diligencia que la ocasión requería.

"Ambos actores —Gobierno y oposición— han mostrado una incompresible bisoñez política al verse sorprendidos por el covid-19"

Se ha especulado con que, al acumular todos los poderes del Estado en el Gobierno, se ha situado este solo ante el peligro, por decirlo coloquialmente. Tal vez sin pretenderlo, se ha aprovechado la crisis sanitaria para obtener una imagen de la responsabilidad institucional y de fuerza política que se le ha negado en razón de su origen y composición. Que la oposición no haya advertido la obvia cacofonía legal y los párvulos objetivos políticos que se traslucen sorprende igualmente. Ambos actores —Gobierno y oposición— han mostrado una incompresible bisoñez política al verse sorprendidos por el covid-19 y se han visto urgidos a la aprobación de unos decretos innecesarios por no tener el conocimiento administrativo mínimo exigible a un servidor público, la capacidad intelectual necesaria para las altas responsabilidades que ocupan y el temple y credibilidad política que requiere el liderazgo para exponer a los ciudadanos la gravedad del problema, señalar el camino para solucionarlo y llevarlo a cabo de un modo coordinado con el conjunto del estado y la sociedad.

*Pedro Pablo Mansilla Izquierdo es secretario de la Comisión Redactora de la Ley Orgánica de medidas especiales en materia de salud pública y de la Ley General de Sanidad.