El arte de legislar bien o a golpe de decreto ley

Tras lo vivido esta semana, la verdad es que no entiendo que los parlamentarios no puedan dedicarse a mejorar la forma de elaboración de las leyes, pues es una de sus funciones democráticas. No entraré en la disputada cuestión del voto electrónico que ya comentó en este periódico Rafael Rubio y que manifiesta también que no hay un buen desarrollo de reglas, ni una correcta puesta al día. Sí quisiera hacer, una vez más, una reflexión sobre el modo de legislar.

Cambios en leyes clave en comunicación

En diciembre, escribí también al hilo de esto cuando me refería a la “infumable reforma” de la Ley del Audiovisual que se pretendió incorporar en los presupuestos generales y que, afortunadamente, se sacó del conjunto de la ley presupuestaria y se sigue tramitando como nuevo Proyecto de Ley de Comunicación Audiovisual, como ley ordinaria, dando trámite de audiencia como corresponde a los afectados, productores, plataformas, asociaciones de usuarios, etc.

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Otro ejemplo cercano: la compleja, sino complejísima, Ley de Propiedad Intelectual de 1996 (real decreto-legislativo) también ha sufrido un cambio sustancial sobre la gestión de derechos, incrementando las obligaciones de las plataformas como YouTube o Spotify y consolidando el canon digital a favor de los editores de prensa mediante decreto-ley, convalidado en el Congreso en diciembre.

Esas prisas y mal hacer conducen —creo que todos lo vemos— a convertirnos en ciudadanos zombis; no entendemos las leyes ni los decretos, en parte porque no se nos explican y porque son muy liosos. El desapego contra lo 'político' crece y crece.

Decretos-leyes: ¿leyes o decretos?

Los decretos-leyes, como saben bien nuestros estudiantes desde segundo de carrera, son normas legislativas (no reglamentos) aprobadas por el Consejo de Ministros por razones extraordinarias o de urgente necesidad. La potestad legislativa es de las Cortes Generales (Congreso y Senado), como dispone la Constitución de 1978 en su título III, artículo 66.2.

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Los decretos-leyes deben ser convalidados en el Congreso para no hurtar a los representantes de la soberanía nacional su poder legislativo. Nuestra Constitución establece en su artículo 86.1 que, “en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general”.

Afortunadamente, se limita el alcance de este decreto-ley para evitar abusos o que se utilice para modificar temas clave de la Carta Magna. Pero, eso sí, una vez aprobados y convalidados por la mayoría necesaria del Parlamento, se convierten en ley ordinaria. La convalidación que se votó este jueves pasado en el Congreso, que se ha hecho famosa por el error en el voto electrónico de un diputado y por cambios de postura de dos diputados de UPN, y no por el fondo del tema, es la del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, que se publicó el día 30 en el BOE y entró en vigor el 31 de diciembre de 2021.

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El procedimiento ordinario de aprobación de esta reforma laboral debería haber sido una ley —quizá con trámite de urgencia en las Cortes para evitar perjudicar a los trabajadores a quienes se refiere— o incluso un decreto-legislativo, dado que debe fusionar otros textos previos (como se hizo en 1995 y en 2015 al actualizar el Estatuto de los Trabajadores). La diferencia entre uno y otro es que el decreto-legislativo requiere una previa delegación de las Cortes en el Ejecutivo, y, por tanto, precisa una ley previa (artículo 82 CE), aprobada en sede parlamentaria. Por ser urgente, entra en vigor en cuanto se aprueba y publica en el BOE, y solo en caso de no convalidarse se derogaría.

Habiendo elegido el Ejecutivo esta fórmula que es viable, si bien extraordinaria, lo que dispone el texto constitucional es: “Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.

"Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados"

Esto es lo que hemos vivido esta semana, y probablemente la polémica seguirá en medios hasta que se resuelva el tema de la validez del voto electrónico erróneo que permitió la convalidación. Una convalidación o una ley ordinaria requieren una “mayoría simple” de más síes que noes, y aquí un solo voto ha sido decisivo.

Como bien anunciaba esta norma, ya se han aprobado durante la pandemia otros cambios, dos de ellos imprescindibles en tiempos de confinamiento —justificados— como "el Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, el Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las administraciones públicas y de recursos humanos en el Sistema Nacional de Salud" para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el covid-19. O el relativo a los derechos laborales de los repartidores tipo Glovo, Deliveroo o Uber, que garantiza las condiciones de los “repartidores a domicilio”, después de que el Tribunal Supremo declarase que eran falsos autónomos.

Opinión

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Concluyo. Perdón si el texto ha salido casi como en clase de fuentes del derecho, pero he escuchado comentarios variados en medios que desconocen que la 'reforma' entró en vigor el día de Nochevieja, para que desde el 1 de enero se beneficiasen de ello los ciudadanos.

Por cierto que, para los lectores no juristas, es excepcional la web del BOE, abierta y gratuita, donde se consolidan los textos y se indican con claridad los preceptos de las leyes en vigor o derogadas. A tenor de las madejas legislativas que tenemos, fuentes así son imprescindibles.