Llegó la amnistía, 'ad maiorem gloriam' PSOE

Al fin tenemos la proposición de ley (PrL) de amnistía que han presentado el PSOE y sus socios, invocando su necesidad “para la normalización institucional, política y social en Cataluña”, objetivo descubierto a partir del resultado electoral del 23-J, al que, por supuesto, no se hace mención, como tampoco al trance de lograr la investidura para Pedro Sánchez. Bajo una titulación de esa guisa no se ha presentado nunca una ley en España, pero esa condición de primera vez se repetirá a lo largo del texto.

Como proposición de ley, por su naturaleza, no lleva informe del Consejo de Estado ni del CGPJ, que de otro modo sería preceptivo, cuestión que, por demás, no tiene, en nuestra actual práctica política, las dimensiones de gravedad que algunos denuncian. La primera impresión que produce su lectura es que sus ideas parecen dictadas por la parte independentista, aunque seguramente habrá independentistas que consideren que es poco, pues, evidentemente, no se proclama la independencia de Cataluña. Así y todo, hay que dar gracias a la diosa Fortuna de que la urgencia por investir a Sánchez haya obligado a satisfacer ya la exigencia de Junts y ERC de previa presentación de la ley, sin dar a los independentistas tiempo para pedir más cosas, que seguramente habrían conseguido de durar más las negociaciones.

La PrL es una ley de amnistía, pero su contenido no es una amnistía sino un indulto absoluto que se concede a un grupo determinado o determinable —ese será uno de los problemas aplicativos— de personas responsables de delitos que, salvo el de sedición, siguen estando en el derecho penal, y por los que los demás españoles podían y pueden ser acusados. Digo indulto absoluto porque incluye procesos fallados o pendientes de juicio, y excede el ámbito de las leyes penales, alcanzando a infracciones administrativas y a responsabilidades contables.

La PrL, destinada a ser aprobada con rapidez, será objeto de estudio en las facultades de Derecho, en las de Ciencias Políticas, en las de Historia y en las de Psicología, pues desde la irrupción de la exigencia de la amnistía para apoyar la formación de un Gobierno presidido por Sánchez se ha podido ver cómo progresivamente el hoy sector dominante del PSOE se autopersuadía de que eso era lo mejor y lo más progresista para España, y que su valor añadido de facilitar la conservación de un modus vivendi para un nutrido grupo de militantes era una cuestión lateral en la que solo reparaban los malintencionados.

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En orden al análisis, la PrL podría dividirse en dos partes. La primera comienza por razonar la legalidad de la amnistía, cuestión que en abstracto no discuten muchos de los que se oponen a ella, que aceptan que el hecho de que la Constitución no mencione la figura no quiere decir que la prohíba. Lo prohibido es incluir en ella decisiones que transgreden la Constitución porque extralimitan el derecho de gracia, además de invadir las competencias del poder judicial. Y de eso la PrL anda sobrada.

Los autores de la PrL intuyen que puede resultar incompatible con el principio de igualdad, pero zanjan la cuestión razonando que el principio de igualdad solo resulta dañado cuando se excluyen supuestos con una identidad sustancial, pero no cuando el acto legislativo se dirige a una realidad absolutamente singular.

La exposición de motivos (EM) entra en las vicisitudes históricas que dieron lugar a la situación de "alta tensión política que vivió la sociedad catalana de forma especialmente intensa desde 2012" y cuyo inicio sitúa en el intenso debate sobre el futuro político de Cataluña abierto a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, que desactivaba en parte el texto del Estatuto de 2006, cegando así la vía parlamentaria pactada y el diálogo político como método para la resolución de conflictos. Se generó así el conflicto entre Cataluña y el Estado, en el que destacan las declaraciones de inconstitucionalidad, el intento de celebrar una consulta en octubre de 2017 y, como culminación, las detenciones, procesos penales y condenas de todos conocidas.

Esa situación ha de ser superada “por el bien de Cataluña y de España toda”, dice la EM, sin mención alguna a la concreta situación procesal de Puigdemont ni a la imperiosa necesidad que tiene el PSOE de formar Gobierno. También se desliza la idea de que la solución de una amnistía es la única manera de superar el enorme cúmulo de obstáculos constitucionales y, especialmente, penales que se han cruzado en el camino de la ansiada normalización de la vida española. Claro está que el mensaje subyacente es siempre el mismo: la culpa de la situación a la que hemos llegado es del Estado, ya sea del poder ejecutivo o del Tribunal Constitucional o del Tribunal Supremo o de los jueces y tribunales ordinarios, por su intransigencia y falta de sensibilidad ante derechos reconocidos en declaraciones internacionales “indiscutibles”. Hay que destacar, porque da una idea de la objetividad de la EM, que, en la exposición del problema que describe la EM, no se hace mención alguna ni a las leyes de desconexión ni a la declaración unilateral de independencia. Y esa omisión no ha parecido importante.

La segunda parte de la EM se dedica a describir el ámbito de aplicación y las condiciones y limitaciones. En cuanto al alcance temporal, va de los actos realizados desde el 1 de enero de 2012 hasta aquellos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023. Más complicada es la concreción de los hechos y de los destinatarios, diciendo que se elude una referencia genérica e imprecisa, “evitando que la amnistía pueda abarcar otro tipo de actos no conectados directamente con el proceso independentista y las consecuencias de este”, pero el análisis de su articulado no permite llegar a esa conclusión. Se dice que incluye los actos tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa o contable, vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017 y, junto a los mencionados actos vinculados, también alcanzará a los actos “conexos”, y como tales menciona los actos preparatorios, lo que lógicamente no va referido a los que tienen ese nomen iuris en derecho penal, pues eso no haría falta decirlo, sino a otros sin precisar, así como a hechos totalmente separados y que se agrupan bajo el común denominador de “acciones de protesta” o de expresión de “oposición a las sentencias”, pero también, por supuesto, a los delitos de malversación cometidos para llevar a cabo cualquiera de esas acciones.

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La conclusión que se extrae es que la determinación o precisión de quiénes son los beneficiarios y por qué hechos no será cuestión exenta de polémica, antes todo lo contrario. Con esas ideas de partida, no pueden sorprender las perlas que reúne el articulado. La PrL intenta orientar la interpretación citando expresamente los delitos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos o resistencia que hubieran sido ejecutados con ocasión de la celebración de las consultas populares, y en todo caso los delitos de prevaricación o cualesquiera otros actos que hubieran consistido en la aprobación o ejecución de leyes, normas o resoluciones por autoridades o funcionarios públicos que hayan sido realizados con el propósito de permitir, favorecer o coadyuvar a la celebración de las consultas populares. Mayor extensión de lo indefinido, imposible.

Se incluyen también en la amnistía, pero sin darles “título jurídico”, los actos de desconsideración o crítica vertidos contra las autoridades y funcionarios públicos, los entes e instituciones públicas, así como sus símbolos o emblemas, en el curso de manifestaciones, asambleas, obras o actividades artísticas u otras de similar naturaleza que tuvieran por objeto reivindicar la independencia de Cataluña. La inconcreción de la clase de ilícitos a la que se refiere abre la puerta a otra fuente de problemas o arbitrariedades interpretativas.

Pero la amnistía no se limita a los hechos vinculados con la consulta popular, sino que va mucho más allá, alcanzando a los delitos de desobediencia, desórdenes públicos, atentados contra la autoridad o sus agentes, resistencia, actos contra la paz pública, siempre que su fin fuera "mostrar apoyo a los objetivos y fines descritos en las letras precedentes", o sea, todo lo vinculado de lejos o de cerca con el procés. La finalidad del autor, se supone, deberá ser verificada judicialmente, pero no es ese el espíritu de la norma, que parece fiar la respuesta a lo que manifieste quien la invoque.

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La PrL no habla expresamente de amnistiar hechos subjetivamente calificados de lawfare, pero la norma incluye en el art.1, a) un párrafo claramente destinado a que eso sea posible, cuando dice, “se entenderán comprendidos aquellos actos, vinculados directa o indirectamente al denominado proceso independentista desarrollado en Cataluña o a sus líderes en el marco de ese proceso, y realizados por quienes, de forma manifiesta y constatada, hubieran prestado asistencia, colaboración, asesoramiento de cualquier tipo, representación, protección o seguridad a los responsables de las conductas a las que se refiere el primer párrafo de esta letra, o hubieran recabado información a estos efectos”, y por esa vía podrían intentar “entrar en el paquete” la Sra. Borràs, los abogados de los líderes o los mossos que prestaron servicio a Puigdemont en Bruselas. Claro que eso solo será posible sin un juez acepta esa interpretación, y ahí tendremos el germen de otro problema.

Como ya se esperaba, la amnistía se extiende a todos los actos que, por tener similares razones o fines, hayan generado responsabilidad administrativa o contable, salvo que existiera sentencia firme (art. 8 PrL). Que ese alcance sea o no propio de una institución penal como es el derecho de gracia no merece especiales explicaciones del pre-legislador.

Se excluyen, al menos, los actos violentos contra la vida o la integridad física que hayan llegado a producir el resultado de muerte (no si solo lo intentaron, como sucedió con el lanzamiento de tachuelas a los ciclistas, cuyos autores quedarían amnistiados) y también los actos de tortura. Pero en lo que se refiere a la preocupante cuestión del terrorismo, solo quedan excluidos de la amnistía cuando hubiera recaído sentencia firme (art. 2.c de la PrL), lo que quiere decir que todos los procesos abiertos en la Audiencia Nacional podrían quedar incluidos en la amnistía. Es, evidentemente, un criterio absurdo, pero el que conviene a los afectados, y así lo acepta el PSOE.

Completar un análisis minucioso requeriría mucho más espacio, pero con lo antedicho es posible hacerse una idea del desaguisado normativo que se nos viene encima, subordinando principios nucleares del Estado de derecho a intereses políticos coyunturales y sectarios.

Seguramente los promotores de esta proposición olvidan, o desdeñan, que las leyes han de aplicarlas los tribunales, y eso es de importancia fundamental siempre, pero más cuando se trata de una norma plagada de conceptos indeterminados o fiados al parecer de quien los invoca en su favor.

Y en ello confiamos, por el bien de todos.

*Gonzalo Quintero Olivares. Catedrático de Derecho Penal y abogado.