Una nueva ronda de diálogo social (II): las pensiones

A lo largo del último medio siglo, la política de pensiones ha pasado a constituir uno de los asuntos de mayor relevancia para el mundo del trabajo. Las pensiones, en suma, constituyen un salario diferido para los activos laborales en todas las economías avanzadas y, en las menos desarrolladas, para los que tienen un empleo formal (sea como asalariado o como autónomo/empresario). Las rentas que percibirán, una vez abandonen la actividad laboral, son financiadas en los sistemas de reparto con cotizaciones (y también, cada vez en mayor medida, con impuestos) que alimentan seguros de vejez que, como con cierto eufemismo todavía se definen en nuestros sistemas de protección, son seguros que cubren el riesgo de supervivencia a partir de cierta edad, la de jubilación.

A lo largo de las últimas décadas se ha registrado un abundante volumen de reformas en la regulación de los sistemas de pensiones, particularmente los públicos, pero también, en no escasa medida, en los modelos privados. En todos los casos, tales reformas tratan de dar respuesta a los cambios profundos de la demografía mundial, que básicamente se manifiesta en un envejecimiento creciente de la población, como resultado de la caída en las tasas de natalidad y el alargamiento de la esperanza de vida alimentados por hábitos sociales más sanos y avances en las tecnologías del cuidado y prevención de la salud.

Las respuestas han sido diversas, y entre otras cosas, han puesto de manifiesto, por un lado, la influencia de la orientación política de las mayorías parlamentarias y los gobiernos y, por otro, una competencia creciente entre los sistemas públicos y las entidades financieras que tratan de impulsar diferentes productos de inversión vinculados a la jubilación.

En el caso español, este proceso de reformas se ha intensificado en los últimos quince años, a medida que se acerca la incorporación a la nómina de las pensiones públicas de las generaciones nacidas en el periodo denominado del baby boom, la década de los 50 del siglo pasado y, en el caso español con cierto retraso con respecto al resto de Europa, durante la década de los años 60 y primeros años 70 del pasado siglo. En general, se estima que dichas generaciones están comenzando a entrar al sistema en estos años y comenzarán a declinar sus efectos a finales de los años cuarenta de presente siglo. Mediado el siglo, es importante subrayarlo, se prevé una disminución paulatina de las entradas al sistema público de pensiones, producto de la caída brusca de la natalidad que siguió al baby boom. Desde esta perspectiva la segunda mitad del siglo XXI sería un periodo con menores exigencias financieras en el funcionamiento de los sistemas de pensiones de reparto.

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Pero la evolución del gasto en pensiones, factor determinante a la hora de evaluar la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social, dependerá no solo de variables demográficas, sino también de variables económicas, especialmente la evolución de la productividad, que condiciona crecimiento y la dinámica salarial, y de factores político-institucionales, que orientarán las reformas que se llevarán a cabo durante las próximas décadas. En ellas seguirá jugando, necesariamente, un papel destacado el diálogo social como instrumento para la coordinación de intereses y visiones sobre las reformas en un horizonte que debe trascender al corto plazo, aportando estabilidad y fortaleza a una de las piezas clave en la estructura de las políticas de bienestar en los países democráticos.

Reformas del sistema público de pensiones en el siglo XXI

La segunda década de este siglo alumbró en España dos reformas singulares sobre el sistema de pensiones, que respondían a orientaciones políticas diferenciadas. La primera en 2011, bajo un gobierno socialista. Más allá de diversas transformaciones que afectaban a los parámetros definitorios del sistema —con impactos limitados en el valor medio de la pensión contributiva— el eje de la reforma se asentaba en el retraso en la edad "normal" de jubilación, discurriendo desde los 65 a los 67 años, para cuyo tránsito se estipuló un período de 15 años que finalizará en 2027. La segunda en 2013, formalmente al amparo de una estipulación de la reforma anterior, se orientaba exclusivamente a reducir el valor real de la pensión media, a través de la implantación de dos factores que afectaban a la pensión inicial (factor de Sostenibilidad) y a su evolución durante la vida del pensionista (factor de Revalorización). La aplicación de estos dos factores al cálculo del valor real la pensión habría significado una reducción estimada por diversos analistas (entre otros nosotros) de alrededor del 40 por cien del valor real de la pensión media a la altura del año 2050.

No tiene menos relevancia la otra diferencia sustancial entre ambas reformas: en la primera la participación de los interlocutores sociales fue crucial y terminó propiciando un acuerdo tripartito entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales, mientras que en la segunda ni siquiera se impulsó desde el Gobierno diálogo social alguno para asegurar la necesaria cohesión en este tipo de reformas.

La última ola de reformas del sistema de pensiones en España

Tras estas reformas, acabamos de asistir a una tercera fase de reformas, llevada a cabo con distintos instrumentos normativos entre los años 2020 y 2023. Por un lado, se derogan inicialmente los mecanismos creados en la reforma de 2013, para luego transformarlos radicalmente. Y, por otro, recogiendo elementos de la filosofía de la reforma abordada en 2011, se consolida la estrategia de alargamiento progresivo de la edad de jubilación (a través de la introducción de nuevos estímulos para hacerlo voluntariamente) como piedra angular para alcanzar cotas razonables de sostenibilidad del gasto y modificando también algunos de los parámetros definitorios del cálculo de la base reguladora de la pensión. Junto a ello, las reformas de los últimos años amplían el horizonte en la consecución de la sostenibilidad del sistema acudiendo a la vertiente de los ingresos, incorporando medidas para su incremento durante las próximas décadas. Todo con el objetivo de alcanzar un nivel razonable de sostenibilidad, pero sin alterar el grado de suficiencia de la cuantía de las pensiones alcanzado en las últimas décadas. Es en estos elementos donde radica la singularidad de las reformas llevadas a cabo recientemente.

Los contenidos de las últimas reformas

El informe que acaba de publicar el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (Proyecciones de gasto público en pensiones en España, 2023) recoge, las modificaciones recientes introducidas en el sistema, sintetizándolas en los siguientes contenidos:

• La separación de fuentes de financiación
• La puesta en marcha de un mecanismo de revalorización de las pensiones que garantice el mantenimiento del poder adquisitivo;
• La continuación del proceso de acercamiento de la edad efectiva de jubilación a la edad legal a través de incentivos a la demora de la jubilación y ajustando los elementos distorsionantes en la regulación de las jubilaciones anticipadas;
• Adecuación a los nuevos modelos de carrera profesional del periodo de cómputo para el cálculo de la pensión de jubilación;
• El establecimiento de un nuevo sistema de cotización para los autónomos basado en ingresos reales que refuerce la integración y convergencia de los regímenes de pensiones;
• La revisión del sistema de previsión social complementaria, fomentando el desarrollo de planes de pensiones de empleo (segundo pilar) a través de la negociación colectiva.

El informe recoge un ejercicio prospectivo para estimar la evolución del gasto en pensiones de todas clases (contributivas, incluyendo clases pasivas, y no contributivas) y la de los ingresos, de acuerdo con las reformas introducidas. Hay un concepto esencial que, de alguna forma, refleja un horizonte de sostenibilidad del sistema: se trata de mantener y no superar significativamente la cifra del 15% como proporción razonable a plazo del gasto en pensiones como porcentaje del PIB. No superar tal peso del gasto en pensiones exigirá un esfuerzo asumible, pero esfuerzo al fin y al cabo, para el conjunto de la sociedad, pero lo más importante es que el modelo de reformas plantea un horizonte de revisión periódica del sistema si las previsiones de evolución de gasto resultaran superiores a las esperadas y no pudieran ser completamente compensadas por las mejoras introducidas en la estructura de ingresos del sistema.

El origen de los nuevos ingresos proviene fundamentalmente de, a) las modificaciones introducidas en el régimen de cotización de los trabajadores autónomos, que pasarán paulatinamente a cotizar por sus ingresos reales; b) de la puesta en marcha de un Mecanismo de Equidad Intergeneracional, sustituyendo así al Factor de Sostenibilidad creado en la reforma de 2013, que incrementará hasta 1,2 porcentuales la cotización en todos los regímenes y nutrirá la maltrecha hucha de la SS (el Fondo de Reserva) con el objetivo de alimentar el sistema en los momentos de mayor crecimiento del volumen de jubilados procedentes de las generación del baby boom (especialmente intensos en la década de los años 30 del siglo); c) del incremento de la bases máximas de cotización y d) de la creación de una cuota de solidaridad soportada por aquellos activos con mayores salarios.

El ajuste a medio plazo

Considerando el efecto final de todas las modificaciones introducidas sobre el gasto proyectado de las pensiones sobre el PIB, la reforma introduce un importante elemento de ajuste para mantener la estabilidad definida para el sistema, que básicamente recaerá sobre la tasa de cotización, si fuera necesario, mediante consulta previa a la AIREF, al propio Pacto de Toledo y, naturalmente, a los interlocutores sociales. El objetivo consiste en no superar el límite del 15% de gasto total en pensiones sobre el PIB —ajustado por la evolución de los ingresos adicionales—. Para gestionar este objetivo se establece una revisión trianual de la marcha de los gastos e ingresos del sistema, en función de las estimaciones realizadas por la Unión Europea.

La previsión, por tanto, es que las desviaciones sobre el límite de gasto recaigan básicamente en incremento de cotizaciones. Y aquí es donde el debate puede ser más intenso en el futuro. Considerando el margen de incremento de presión fiscal a través de las cotizaciones sociales que puede tener la economía española, sin afectar de forma adversa a las variables macroeconómicas que determinan su senda de crecimiento sostenible, en particular, los efectos sobre la dinámica de la productividad del trabajo y sobre los márgenes comparativos con nuestros socios comerciales que, en materia de cotizaciones sociales, no son, ni mucho menos, amplios.

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Desde la perspectiva anterior es probable que en el futuro sea conveniente tener en cuenta el resto de los parámetros del sistema —no solo los ingresos— para equilibrar la evolución sostenible de las pensiones. Esta era la lógica, conviene recordarlo, sobre la que descansaban los principios del Factor de Sostenibilidad apuntados en la reforma pactada de 2011. Y, junto a ello, es posible que puedan abordarse algunas modificaciones en otras contingencias del sistema de la Seguridad Social, como la prestación por desempleo que verán aumentar sus excedentes (que ya comienzan a ser significativos como consecuencia de la mejora en la situación del mercado de trabajo) y que serán susceptibles de ser trasladados al sistema de pensiones sin aumentar el tipo de cotización conjunto. Ello sería posible reduciendo la cotización al desempleo y aumentando de forma equivalente la cotización por contingencias comunes que es la que financia el sistema de pensiones.

En más de una ocasión hemos subrayado que, como en tantas otras materias de la acción pública, nunca suele haber reformas definitivas y tampoco estas reformas lo serán. Lo importante es que no se pierda el método del consenso, la deliberación y el diálogo social porque, frente a lo que a veces se defiende, no solo no es un obstáculo sino que suele ofrecer resultados muy superiores a los alcanzados en su ausencia.