¿Por qué es necesaria una Autoridad Independiente de Defensa del Cliente Financiero?

Uno de los principales problemas que afectan a día de hoy al sector financiero europeo y en particular el español es que, en muchas ocasiones, los productos financieros que se comercializan a consumidores dependen de reguladores y supervisores distintos, a pesar de que sean productos que responden a las mismas finalidades. En España, CNMV para valores, DGSFP para seguros y pensiones; y Banco de España para productos bancarios.

En una entrevista realizada a D. Sebastián Albella, expresidente de la CNMV, el 25 de mayo de 2020, este manifestaba que su organismo "respaldaría una evaluación de la posible introducción de una prohibición de incentivo completa para todos los productos minoristas en toda la Unión, siempre que [esto es muy importante] la prohibición se aplicara no solo a los productos MiFID sino también a productos similares a MiFID, como los instrumentos de seguro de inversión, para garantizar la igualdad de condiciones necesaria".

El hecho de que el propio expresidente de la CNMV manifestase que estaría a favor de adoptar una norma de conducta únicamente en tanto en cuanto se realice de forma armonizada respecto de todos los productos (no solo los supervisados por la CNMV) es una evidencia ilustrativa de la imperiosa necesidad que existe de dar una protección homogénea a productos que sustancialmente satisfacen las mismas necesidades (e.g.: fondos de inversión y seguros 'unit linked') aunque formalmente pertenezcan a mercados distintos y estén supervisados por reguladores diferentes.

El nuevo Anteproyecto de Ley de Creación de la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero, actualmente en proceso de consulta pública, tiene por objeto:

1. Dar un tratamiento ágil, conjunto y coordinado a las reclamaciones planteadas por los clientes financieros, con independencia de que estas sean de productos bancarios, valores o seguros.
2. Potenciar la resolución extrajudicial de conflictos y evitar la excesiva judicialización de conflictos en el ámbito financiero que han tenido lugar en los últimos años.
3. Mejorar la protección de los usuarios financieros al centralizar en un único organismo los servicios de reclamaciones del Banco de España, CNMV y DGSFP.

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Este último punto es el más relevante porque pretende acabar con las diferencias de criterio que existen a día de hoy para resolver reclamaciones derivadas de la comercialización de productos que, a pesar de pertenecer a mercados regulados por distintas autoridades, son en muchos casos productos muy similares.

Era una decisión necesaria, pero cabe plantearse si la manera de ejecutarla ha sido la más correcta, ya que la creación de esta Autoridad afecta al modelo de supervisión. Los modelos de supervisión adoptados en distintas jurisdicciones pueden sintetizarse básicamente en cuatro alternativas:

1. Regulador único: Una única autoridad responsable de la regulación y supervisión íntegra del sistema.
2. Modelo Sectorial: Una arquitectura tripartita con tres autoridades diferenciadas responsable de la banca, los seguros y los valores respectivamente. Este sería el sistema español hasta ahora.
3. Modelo 'Twin Peaks': Una infraestructura con dos autoridades, dos reguladores, un supervisor de la solvencia y la estabilidad financiera; y otro responsable de la conducta en el mercado y la protección de los consumidores. Este modelo es conocido como modelo 'Twin Peaks', rige en países como Australia o Países Bajos.
4. Modelo híbrido que combine elementos de los tres enfoques anteriores.

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A pesar de que a nivel europeo también existen tres reguladores (EBA, ESMA y EIOPA), el modelo de supervisión financiera en España era de los pocos Estados miembro con tres instituciones que en ocasiones se solapan en sus funciones. La opción de reorganizar la infraestructura de supervisión financiera es una cuestión ampliamente debatida e incluso apoyada por parte de los poderes públicos. Incluso la subgobernadora de Banco de España, Margarita Delgado, llegó a manifestarse en mayo de 2019 a favor de ceder las competencias de supervisión de toda la conducta de mercado a la CNMV.

El mayor riesgo con el que cuenta un modelo como el español es que los tres reguladores separados tienen más probabilidades de fracasar en el objetivo de reconocer perjuicios intersectoriales y afrontarán mayores obstáculos para adoptar aproximaciones holísticas a la regulación y supervisión financieras. Sin perjuicio de que, en teoría, la división en más o menos autoridades no tiene por qué traducirse necesariamente en una mayor o menor habilidad para detectar y mitigar problemas intersectoriales, un modelo sectorial resulta cada vez menos justificable atendiendo a la complejidad y diversidad de los productos que se comercializan en cada sector.

Un modelo sectorial resulta cada vez menos justificable atendiendo a la complejidad de los productos

Parece razonable reagrupar el número de reguladores de forma que un mismo criterio sea el que determine la existencia o no de problemas intersectoriales y establezca el modo de mitigarlos.

La supervisión de un sistema financiero después de tantos años funcionando con el modelo sectorial es una ardua tarea, de ahí la aparición de modelos híbridos con carácter transitorio. A nivel europeo actualmente siguen existiendo tres autoridades sectoriales, pero periódicamente se reúnen en el 'Joint Committee'. Adicionalmente, se cuenta con el 'European Systemic Risk Board' (ESRB), autoridad que cuenta con un mandato macroprudencial; y parece que, poco a poco, se avanza a nivel europeo hacia el Modelo 'Twin Peaks', aunque lentamente.

Este parece que es el planteamiento adoptado con la nueva autoridad independiente, ya que de acuerdo con el artículo 10.2 del Anteproyecto, su Consejo Rector estará compuesto, entre otras personas, por consejeros de los tres reguladores y por la persona titular de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional.

Opinión

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Indudablemente, resulta positivo unificar los servicios de reclamaciones actuales. No obstante, la propuesta podría haber sido algo más ambiciosa y, en lugar de crear una cuarta autoridad cuya composición incluya miembros de las otras tres, haber tratado de localizar el servicio de reclamaciones en una de ya existentes, con el objetivo de que en el futuro existieran dos, un supervisor de solvencia y uno de conducta, que garantizasen una protección intersectorial de los clientes y armonización en los criterios de supervisión.

En cualquier caso, es un paso hacia adelante y esperemos que no solo armonice la resolución de reclamaciones, sino que sirva para armonizar la regulación de los distintos sectores.

* Álvaro Requeijo Torcal es abogado en Álvaro Requeijo Abogados.