¿Cómo revalorizar las pensiones?

Hace algo más de tres años, al final de 2013, el Gobierno decidió abordar una reforma del sistema de pensiones que desconocía prácticamente todos los consensos que habían presidido la orientación de la política de pensiones en España a lo largo de más de dos décadas. Uno de esos afortunados consensos residía en el hecho de que nuestro sistema de Seguridad Social parecía haber mostrado una capacidad de adaptación a las circunstancias económicas y demográficas no desdeñable y, algo aun más importante, lo había hecho apelando al diálogo entre el Gobierno y los interlocutores sociales.

Por supuesto, junto al diálogo social existía también un marco de referencia político alrededor del Pacto de Toledo, pero ambos tendían a complementarse. No era imaginable alcanzar acuerdos parlamentarios en el Pacto de Toledo que fueran a contracorriente de la negociación entre los interlocutores sociales. Tampoco hubo ejemplos de acuerdos sociales que no alcanzaran respaldo entre la mayoría de las fuerzas políticas.

A lo largo de los últimos 20 años se han sucedido cuatro importantes reformas, todas ellas acordadas entre gobiernos de distinto signo político

Que este modelo no resultó inocuo a la hora de fortalecer el sostenimiento de nuestro sistema de pensiones públicas lo muestra, por ejemplo, el hecho de que, con anterioridad a la reforma de 1985, el periodo de cómputo de las bases de cotización para el cálculo de la pensión eran los dos últimos años (algo difícilmente compatible con la existencia de un modelo contributivo). Progresivamente, de una forma siempre dialogada, aquellos dos años se fueron elevando hasta alcanzar los últimos 25 años en que se situará el periodo de cómputo en el año 2022.

Aunque para los más escépticos el diálogo social suele ser considerado más como un engorro, cuando no un auténtico obstáculo a la hora de abordar reformas, lo cierto es que si hay un ámbito en que tal juicio resulta erróneo es precisamente en el terreno de la pensiones. A lo largo de los últimos 20 años se han sucedido nada menos que cuatro importantes reformas, todas ellas acordadas entre gobiernos de distinto signo político y las organizaciones sindicales y empresariales. La excepción a esta regla es la reforma de 2013 y, precisamente por ello, es muy probable que sea la de vida más corta.

El principal elemento de la reforma de 2013 fue la eliminación de la garantía del mantenimiento del poder adquisitivo de la pensiones. Desde entonces, España se ha convertido en uno de los pocos países europeos, en realidad el único junto a Lituania, que, en la práctica, no tienen en cuenta la evolución de los precios a la hora de actualizar sus pensiones. Es cierto que en ocasiones a los precios como factor de revisión de la pensiones se añaden los salarios, o una combinación de ambos, pero eso solo hace la comparación más desfavorable a la situación en España porque, salvo en momentos puntuales de crisis, los salarios suelen crecer por encima de los precios, permitiendo así que las pensiones puedan recoger, al menos, una parte de las ganancias de productividad de la economía.

Tendencialmente, la pérdida de poder adquisitivo, que se irá acumulando, puede alcanzar alrededor de un 10% en solo un lustroDurante 2014 y 2015, la evolución negativa del nivel de precios permitió que las pensiones mantuvieran e incluso ganaran poder adquisitivo. Sin embargo, resultaba obvio que cuando los precios recuperaran una senda de normalidad, la regla establecida solo permitiría una revalorización del 0,25%, con la consiguiente pérdida de capacidad de compra de las pensiones. Por ejemplo, en 2016 el IPC de diciembre (1,6%) superaba ampliamente la actualización del 0,25%, y todo parece indicar que durante 2017 la reducción de poder adquisitivo en las pensiones será aún mayor. Tendencialmente, la pérdida de poder adquisitivo, que se irá acumulando, puede alcanzar alrededor de un 10% en solo un lustro.

Con la fórmula 'ad hoc' elaborada por una comisión de expertos en 2013, que hizo suya el Gobierno en la reforma de 2013, se pretendía, de un lado, dotar de cierto 'automatismo' en el mecanismo de revalorización de las pensiones públicas —cuestión que, en buena medida, ya existía en la formulación anterior al revalorizar según la evolución del índice de precios al consumo (IPC)—. Se trataba, en definitiva, de materializar una suerte de demonización de la política —o de los políticos—, considerada como instrumento ineficiente en el ajuste financiero del sistema de pensiones, porque, contemplados de esta forma, los responsables públicos decidirían con criterios clientelares, no racionales desde el punto de vista económico. Sin embargo, la fórmula de revalorización establecida dejaba al arbitrio del Gobierno de turno algunos parámetros importantes (la definición del denominado coeficiente alfa, que define el periodo en el que se realiza el ajuste) o la elaboración de las proyecciones necesarias para el cálculo del índice de revalorización de las pensiones (IRP).

De otro lado, dicho IRP vincula la evolución del valor de la pensión a la situación financiera de la Seguridad Social, de tal modo que los déficits se habrían de corregir a base de reducciones del valor de la pensión, en cuantías lo suficientemente importantes como para que en un periodo de tiempo dado (alfa) desapareciera la diferencia entre gastos e ingresos. Y vuelta a empezar en un periodo subsiguiente, de modo tal que si se mantuviera la tendencia al déficit —a causa de la continuidad en el descenso de los ingresos, por ejemplo—, las pensiones seguirán disminuyendo.

Pero, además, la aplicación del IRP produce algunos resultados más que discutibles, tales como cargar sobre la revalorización de las pensiones vigentes el mayor valor de las nuevas (cuando sea el caso) o cargar doblemente sobre dicha revalorización el aumento del nivel de dependencia (coeficiente pasivos/activos).

Es verdad que la referida fórmula de revalorización de las pensiones no excluía la posibilidad de aumentar los recursos dedicados a su financiación provenientes de otros ámbitos de las administraciones públicas (por ejemplo, de los Presupuestos Generales del Estado o de las comunidades autónomas). De actuar así, la reducción de la pensión por aplicación del IRP sería menor a la inicialmente estimada. Sin embargo, ni en la reforma de 2013 ni en los presupuestos preliminares de la misma se contemplaba tal eventualidad. Por el contrario, en su filosofía estaba implícito que el desequilibrio financiero del sistema se corregía por medio de la reducción del poder adquisitivo de la pensión. A ello, además, se añadían los efectos depresivos sobre la pensión derivados de la aplicación, a partir del año 2019, del factor de sostenibilidad, que la reducirá en cuantía equivalente al ascenso de la esperanza de vida para la población mayor de 67 años.

En todo este proceso definido por la reforma de 2013, no se contempla, por supuesto, el impacto de estos mecanismos sobre la suficiencia de las pensiones. Las estimaciones menos pesimistas sitúan en el entorno del 40% la caída para mediados de este siglo en el coeficiente de suficiencia (valor de la pensión inicial sobre media de las bases de cotización durante todo el periodo considerado para el cálculo de la misma).

Algunos defensores de la reforma suelen advertir de que la manera de impedir que la aplicación de la peculiar fórmula de revalorización recorte las pensiones de una manera tan drástica es realizar transferencias desde el Estado que equilibren el sistema de Seguridad Social. Sin embargo, la respuesta es obvia, ¿entonces cómo es que en las proyecciones derivadas de la reforma de 2013 el gasto en pensiones permanece a plazo en un nivel prácticamente similar al actual? Con casi seis millones más de pensionistas respecto de los 10 millones de hoy, si el gasto en proporción al PIB permanece constante respecto de su nivel actual, ello solo puede ser posible con los recortes intensos que el IRP y el factor de sostenibilidad producirán en la cuantía de las pensiones.

Se anima a los españoles, desde ciertas instancias políticas, académicas y económicas, a buscar fuentes complementarias (sic) de ahorro

Así pues, la filosofía que inspiraba la reforma de 2013 descansa en dos pilares básicos: a) los problemas financieros de las pensiones públicas en el sistema vigente de reparto y financiación con cotizaciones provendrían básicamente de la evolución demográfica de la población española —con un fuerte envejecimiento que llegará a su cenit en la mitad de la próxima década, con la incorporación al sistema de pensiones de los nacidos en la generación del 'baby boom'— y b) el ajuste financiero requerido para equilibrar las cuentas de la seguridad social recae en exclusiva sobre la cuantía de la pensión. Como efecto colateral importante, se anima a los españoles, desde ciertas instancias políticas, académicas y económicas, a buscar fuentes complementarias (sic) de ahorro para la jubilación a través de la suscripción de fondos en un mercado, hasta la fecha, muy poco animado a pesar de las desgravaciones fiscales que todavía disfruta.

Pero, si tenemos en cuenta las tendencias económicas y laborales registradas antes, durante y tras la Gran Recesión —acentuadas, en el caso del mercado laboral, por los efectos negativos en la evolución salarial y en la calidad del empleo de la singular reforma laboral de 2012 y episodios legislativos ulteriores—, no es aventurado prever dificultades adicionales para el balance financiero del sistema de la Seguridad Social. Por eso, al aplicar los instrumentos diseñados en la reforma de 2013, solo cabe esperar un descenso paulatino en la 'suficiencia' de las pensiones públicas, que llegará a ser muy intenso a lo largo de la vida del pensionista.

En nuestra opinión, tendría más sentido social y político, y también económico, mantener un mecanismo de revalorización de las pensiones que efectivamente permitiera un coeficiente de suficiencia similar al actual en los próximos años y, en particular, para cada pensionista a lo largo de su vida. Ello requeriría recuperar un mecanismo de revalorización que mantuviera el poder adquisitivo de la pensión, tal como ocurrió en el pasado y ocurre en la inmensa mayoría de los países de nuestro entorno. Desde luego, no creemos que la solución sea la de asegurar el poder de compra de las pensiones mínimas y mantener congeladas 'de facto' el resto de las pensiones. Al fin y al cabo, ello supondría tener dentro de un par de décadas un sistema de tipo asistencial en el que poco importarían las contribuciones realizadas durante la vida activa.

En nuestra opinión, tendría más sentido social y político, y también económico, mantener un mecanismo de revalorización de las pensiones

Por supuesto, siempre cabe la posibilidad de buscar fórmulas mixtas que contemplen la evolución de los precios y un cierto nivel o 'standard' de vida, al modo en que lo hace Bélgica, por ejemplo. Algo parecido ocurriría si además de los precios se introdujera la evolución de los salarios con el fin no solo de hacer partícipes a los pensionistas de las tendencias que experimenten las retribuciones del conjunto de los asalariados. Una fórmula así podría tener en cuenta la evolución del ciclo económico, de modo que el ajuste financiero se realizaría en un periodo más amplio que el anual. De igual modo, se podría definir alguna forma de ajuste que tratara de evitar efectos de espiral entre precios y pensiones indexando estas a los indicadores de inflación prevista, en vez de a la pasada.

Todo esto exigirá, obviamente, la implantación de esquemas de financiación adicional provenientes de fuentes tributarias para lograr el equilibrio a plazo del sistema, un aspecto sobre el que ya hemos escrito con anterioridad.

* Valeriano Gómez, economista y exministro de Trabajo.

* Santos M. Ruesga, catedrático de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Madrid.