Parábola fiscal: los impuestos más justos del mundo y la sociedad más desigual del planeta

Sudáfrica tiene uno de los sistemas fiscales más progresivos del mundo y, al mismo tiempo, es la sociedad más desigual del planeta. ¿Qué lecciones nos da esta paradoja en la 'nación del arco iris'?

Foto: Ciudad del Cabo. (Reuters)
Ciudad del Cabo. (Reuters)
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Con su escudo de cuero de vaca, su rudimentaria lanza 'assegai' y sus vistosos collares de cuentas, el mítico jefe zulú Bambatha kaMancinza está lejos de encarnar cliché de héroe neoliberal. Pero su rebelión contra las autoridades coloniales británicas en 1906 por un impuesto arbitrario no solo le valió pasar a la historia como el Robin Hood sudafricano sino que dio origen a un proverbio entre su pueblo: "Insumansumane imali yamakhanda" o "este asunto es más complicado que los impuestos”. No le faltaba razón.

Desde la revuelta de los comuneros salmantinos a las pioneras protestas del Tea Party en Boston o la épica Salt March de Mahatma Gandhi, abundan los ejemplos históricos de cómo los impuestos han avivado movimientos sociales, atormentado a ciudadanos y sacudido gobiernos de todas las épocas y latitudes. De hecho, muchos historiadores consideran la resistencia fiscal como uno de los factores clave en el colapso de varias civilizaciones, desde el antiguo Egipto a la Roma clásica, pasando por el Imperio español, el azteca o la Revolución francesa. La cuestión está inscrita en la mismísima médula de la tradición judeocristiana. Los tres evangelios sinópticos de la Biblia hacen referencia a cómo los fariseos intentaron que Jesús se pronunciara de forma explícita sobre si los judíos debían pagar impuestos a Roma. Su respuesta dio lugar a otro refrán muy popular: “Al César lo que es del César”.

Ya en ese entonces, y hasta hoy día, la pregunta definitiva sigue siendo la misma: ¿cuánto le corresponde al César? Aquí, la doctrina está dividida ‘grosso modo’ entre los que defienden los impuestos como un ecualizador necesario de las desigualdades sociedades y aquellos que los ven como una interferencia odiosa del Estado que limita la iniciativa privada. No hay respuesta sencilla. Como advirtió Albert Einstein -parafraseando al cacique sudafricano- “la cosa más difícil de entender en este mundo es el impuesto sobre la renta”.

Por esto, el caso de Sudáfrica es ideal para poner el debate en perspectiva. La 'nación del arco iris' tiene uno de los sistemas fiscales más progresivos del mundo —según un estudio de la organización no gubernamental Oxfam— y, al mismo tiempo, la sociedad más desigual del planeta. En ese mismo informe, España obtuvo el puesto 58 en en "estructura progresiva e impacto de los impuestos".

Para desentrañar esta paradoja económica, entrevistamos al profesor Haroon Bhorat, director de la unidad de investigación de políticas de desarrollo de la Universidad de Ciudad del Cabo y asesor del Ministerio de Finanzas de Sudáfrica. Una conversación que arroja poderosas lecciones tanto para los tecnócratas adictos al Estado que confían en el poder ilimitado de los impuestos para remediar los desequilibrios sociales como para los verdaderos creyentes del ‘laissez faire’ y su fe en la 'mano invisible' para resolver las desigualdades estructurales de las naciones.

Haroon Bhorat, profesor de la Universidad de Ciudad del Cabo.
Haroon Bhorat, profesor de la Universidad de Ciudad del Cabo.

PREGUNTA: En el Índice de Desigualdad Oxam de 2017, Sudáfrica obtuvo la mejor puntuación en el apartado fiscal de entre las 152 economías analizadas y se ha mantenido en el top 3 los años siguientes. ¿Cómo funciona el sistema fiscal sudafricano y por qué es considerado uno los más progresivos del mundo?

Es considerado progresivo porque cuanto más rico eres, en promedio y en términos marginales, pagas más impuestos. Los ricos pagan tasas altas -la tasa marginal al superar ciertos nivel de ingresos está en un 42%-, el impuesto corporativo es difícil de eludir y los impuestos al consumo incluyen excepciones para los alimentos y otros suministros básicos para los hogares de menores ingresos. Por otro lado, la naturaleza redistributiva del impuesto es modélica en términos de poner el foco en los pobres y en la asistencia social.

P: ¿Cómo acabó Sudáfrica convirtiéndose en el país más desigual del planeta?

Para entender la evolución de la desigualdad en Sudáfrica hay que entender el 'apartheid', un sistema que durante más de 50 años formuló políticas de exclusión racial que dejaron a la mayoría de la población segregada en todas las esferas de la vida. Todo, desde los matrimonios mixtos a tomar el sol en la playa o la casa en la que vivir. Pero su mayor impacto fue la exclusión en la actividad económica. A la gente negra no se le permitía viajar a los núcleos urbanos para buscar trabajo, no podían poseer negocios en las llamadas ciudades blancas de Sudáfrica y se establecieron líneas raciales en los negocios y la educación hasta límites insospechados. Este sistema, reproducido durante años, acabó generando una sociedad altamente desigual, donde la mayoría de la población es incapaz de acumular capital humano o financiero.

P. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de los distintos gobiernos, la brecha salarial entre ricos y pobres ha continuado aumentando en la Sudáfrica pos-'apartheid'.
Cuando obtuvimos la democracia en 1994, despertamos a la realidad de haber heredado una de las sociedades más desiguales del planeta. Desde entonces, los sucesivos gobiernos democráticos han hecho esfuerzos por solventar la situación. Aquí es donde el sistema fiscal comenzó a trabajar para aminorar la brecha de los grupos excluidos, mayoritariamente negros, con la entrega de bonos sociales, transferencia de activos como vivienda, apoyo público para acceder a la educación, salud y servicios públicos como agua y electricidad.

P. Pero no se logró.

A pesar de haber conseguido algunos éxitos, el problema es que la estructura de nuestro crecimiento económico, primariamente orientado a los servicios corporativos y financieros, todavía beneficia a la minoría. Ciertamente ha habido avances cuantitativos importantes, como el auge de la clase media negra, la transformación del sector público, la apertura de la educación, etc. Pero el resultado neto, a pesar de los puntos positivos, ha resultado en una sociedad más desigual en los 25 años desde que llegó la democracia. Esa es la narrativa de la desigualdad.

P. Entonces, ¿qué papel ha jugado el sistema fiscal? ¿Significa esto que no tuvo beneficios gravar más a los ricos para aplacar la desigualdad?

El sistema fiscal ha jugado un papel de importancia fundamental en suavizar y, de hecho, eliminar algunas de las consecuencias de este crecimiento desigual. El sistema no solo es considerado progresivo por gravar más a los ricos, sino porque el uso de esos impuestos ha sido increíblemente importante en reducir los niveles de desigualdad. Si tomamos como medida de desigualdad el coeficiente de Gini, la ausencia de un sistema fiscal redistributivo nos dejaría con un coeficiente superior al 0,7. Pero si incluyes este gasto redistributivo y demás ayudas sociales, el coeficiente de Gini baja dramáticamente al que tenemos en la actualidad de 0,63.

P. ¿Y no podría el sistema fiscal coadyuvar a reducir aún más la desigualdad?

La naturaleza de nuestra desigualdad es que tenemos una gran número de personas que cotizan "cero". Así que no es casualidad que no solo tengamos una de las mayores tasas de desigualdad en el mundo, sino también de desempleo. Aunque en países como España nos han hecho competencia, todavía os superamos. Nuestra tasas de desempleo está por encima del 25%. Tener un cuarto de la fuerza laboral desocupada significa un bloque de ingresos "cero" que hace más profunda la desigualdad general. En definitiva, existe una estrecha franja de contribuyentes y esto impone límites a la capacidad redistribuidora de todo el sistema.

P. Algunos propondrían incrementar los impuestos corporativos. ¿Ayudaría eso?

Tenemos unos impuestos corporativos muy favorables en términos de ingresos pero sin constreñir las operaciones y el crecimiento del sector privado. La preponderancia de multinacionales y grandes corporaciones sudafricanas siempre tiene el riesgo de los precios de transferencia y la repatriación de dividendos. Pero ni más ni menos que otros países con presencia de multinacionales.

P. ¿Y un impuesto a la riqueza como el que proponen algunos candidatos demócratas a la presidencia de Estados Unidos?

Ha habido discusiones sobre un “wealth tax” (impuesto a la riqueza), pero está en negociaciones. Sin embargo, el problema es que estamos en una situación en la que hemos llegado al límite de lo que un sistema fiscal pueden hacer en términos de desigualdad. Dado que la base cotizable es tan estrecha, no puedes aplicar al mismo grupo de gente más y más impuestos.

El problema seguirá siendo la naturaleza desigual del crecimiento. Esto no lo resuelve el sistema fiscal por sí solo

P. ¿Porque empresas y ricos se irían a los paraísos fiscales?

Los paraísos fiscales siempre han sido un tira y afloja constante. Pero actualmente, pese al deslucido contexto económico y con un déficit creciente, el mensaje desde el ministerio de Finanzas no es subir impuestos, sino poner límites al gasto y reducir el peso del sector público.

P. Pero, ¿se puede mejorar el sistema?

La cuestión clave es hacer cumplir el marco fiscal, cerrar todos los vacíos legales en materia fiscal y asegurarnos de que todos los que deben pagar están pagando. Para mejorar el sistema y captar más ingresos solo queda incrementar la eficiencia de la recolección. Pero el problema de magnitud seguirá siendo la naturaleza desigual del crecimiento económico. Esto no lo resuelve el sistema fiscal por sí solo.

P. Y si los impuestos han mostrado sus límites, ¿cuál sería el camino a seguir para abatir la desigualdad?

La tarea más urgente es proveer -ya sea a través de incentivos, subsidios, regulación o exenciones fiscales- políticas económicas cuyo único objetivo sea generar crecimiento en esos sectores que van a incrementar, directa o indirectamente, el número de trabajos por unidad de producción en la economía. Poner el foco en un crecimiento intensivo de la generación de empleo, atrayendo más individuos al mercado laboral formal. Esto te da una oportunidad real y significativa de reducir los niveles de desigualdad. Solo creando clase media se conseguirá aumentar la base de tributación y ahí es dónde puedes financiar tus necesidades de gasto para el resto de necesidades: transporte, sanidad y, especialmente, educación. Y por supuesto, combatir la corrupción. Los gobiernos corruptos hacen caer las tasas de recaudación, tanto por desincentivo a pagar de los ciudadanos, como por ineficiencia de las autoridades para recaudar.

P. Los expertos coinciden en la relevancia de la educación para salir de la pobreza estructural. ¿Es solo una cuestión de invertir más?

Es vital, pero no hay que centrarse solo en la cantidad del gasto. Sudáfrica gasta un porcentaje del PIB en educación similar o superior al de otros países de ingresos medios. El problema es que el retorno en esa inversión es muy pobre y mucho de esto tiene que ver con los frenos a la educación de calidad, que son diferentes en cada país. En nuestro caso están relacionados con un elevado ausentismo del profesorado y la baja productividad de los profesores. Tenemos un problema patente de profesores que van borrachos a la escuela, profesores infraeducados y un porcentaje significativo que enseñan materias y cursos superiores a los que ellos mismos superaron. Además, existe un fuerte movimiento sindical en el sector que evita que el Gobierno pueda imponer objetivos de productividad. Esto es solo una muestra, porque además hay problemas de infraestructura, necesidades de nutrición en las escuelas, situaciones disfuncionales en las familias. Todo tipo de desafíos que no tienen que ver con gasto, sino que están relacionados con el retorno que estamos obteniendo en el sistema escolar.

P. ¿Qué lecciones podemos extraer de esta paradoja fiscal sudafricana?

Una de las lecciones clave que sacamos de la experiencia de Sudáfrica y otros países del mundo es que la relación entre crecimiento y desigualdad es muy inelástica. A pesar de conseguir altos niveles de crecimiento es muy difícil reducir apreciablemente la desigualdad. Esto refuerza la importancia de tener un Estado redistribuidor. Pero también que el sistema fiscal, aunque sean muy progresivo, tiene sus límites para reducir la desigualdad. Se necesitan acciones y medidas que apunten a los orígenes del problema.

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