Los verdaderos eurócratas: Merkel, Macron y Sánchez
El Consejo Europeo acumula cada vez más poder como resultado de la creciente politización de la Unión Europea. Sin embargo, hay errores graves que haría falta corregir
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“Bruselas, ese nido de burócratas anónimos demasiado bien pagados que controla nuestro futuro sin que nadie les haya votado”. Es una afirmación que, incluso en un país muy proeuropeo como es España, puede llegar a obtener un fuerte apoyo entre el electorado. Es una visión errónea, no solo por el fondo de la cuestión sino sobre todo porque se equivoca de época. Los nuevos eurócratas sí que tienen cara, nombre y apellido conocido, sí que han sido votados y están más cerca de lo que creen: son Pedro Sánchez, Angela Merkel o Emmanuel Macron, entre otros.
Hubo un tiempo, no tan lejano aunque parece ya borroso en la neblina del tiempo, en que los líderes europeos, que son los miembros del Consejo Europeo, se reunían dos veces por semestre, como marca el artículo 15 del Tratado de la Unión Europea. Desde hace años, el número de reuniones se ha disparado, hasta llegar a su culmen este curso, también gracias a las videollamadas debido a la imposibilidad de verse cara a cara por el covid-19: se prevé que lleguemos, si no hay más cumbres extraordinarias, a los 16 encuentros este año. ¿Qué ha pasado? Dos cosas, una resultado de la otra: crisis y, por tanto, política. Eso ha pasado: crisis y política.
Demos un pequeño salto hacia atrás. El proyecto europeo no comenzó como un proyecto político, así que los líderes se reunían en muy contadas ocasiones, y siempre en un formato caótico, un debate sin estructura y sin un fin claro. Con el paso de los años, se fue institucionalizando, tomando forma, en 1974, el Consejo Europeo,y hasta que el Tratado de Lisboa marca las características de la institución de nuestros días. Su misión está clara: dar una orientación general a la UE, pero no legislar. Eso es trabajo del Consejo de la UE (que no, no es exactamente lo mismo, sino que son los grupos de trabajo, las reuniones de los diplomáticos fijos en Bruselas y las reuniones de ministros de los Veintisiete), Parlamento Europeo y Comisión Europea.
¿Qué pasó entonces? Lo explica bien Luuk van Middelaar en su reciente libro 'Alarmus & Excursions: Improvising Politics on the European Stage': “Las instituciones de Bruselas, sus métodos de trabajo y su manera de pensar están diseñados para ahogar las pasiones políticas con una red de reglas: la despolitización. Eso es una fortaleza cuando quieres construir un mercado, regular sobre pepinos y plátanos. Pero la despolitización se convierte rápidamente en debilidad cuando hay una necesidad de actuar y responder a eventos, como ha quedado claro prácticamente cada día desde la crisis financiera de 2008”.
El Consejo Europeo tal y como se había imaginado funcionó durante un tiempo. Un foro informal para debatir, charlar, fumar puros y marcar la dirección general. Pero cuando los incendios empezaron a estar en todos lados, pasó a ser el núcleo de poder en una evolución casi natural, como explica Van Middelaar. Llegaron la crisis financiera, la griega, la de refugiados, el voto en referéndum para la salida del Reino Unido de la Unión Europea, la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos... Lo que Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea entre 2014 y 2019, calificó como la “policrisis”. Eso no se puede gestionar a un nivel técnico. Eso es política, pura y dura, en letras mayúsculas.
Recientemente, la Fundación Robert Schuman, un centro de estudios europeos, reflexionaba sobre el poder que ha llegado a alcanzar el Consejo Europeo durante estos años. Recuerda que no es solamente que los líderes se reúnan cada vez más, sino que además extienden su poder a ámbitos donde, técnicamente, no deberían entrar. Los Tratados son claros: “El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna” (artículo 15, TUE). Y sin embargo, al entrar en el detalle, algo que hacen cada vez más al negociar asuntos muy concretos, hay quien opina que el Consejo Europeo está asumiendo, 'de facto', una función legislativa.
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¿Cuáles son los efectos? “Cualquier organización está por naturaleza inclinada a extender el alcance de su poder, a veces incluso más allá de los límites del mandato que se le ha asignado. Por ser además un órgano 'supremo', esta invasión encuentra pocos obstáculos y tiende a institucionalizarse” en el caso del Consejo Europeo, señalan desde la Fundación Robert Schuman.
Así que hay una pregunta obvia, especialmente si se considera que la politización es positiva para la UE: ¿es malo este aumento de poder y protagonismo del Consejo Europeo? No necesariamente, si se entiende como resultado de esa politización que ayuda a la Unión a ser más capaz de responder a los riesgos, retos y necesidades. Sin embargo, hay dos 'peros' que hacen que este proceso cojee, y mucho.
Primero, como señala la Fundacion Robert Schuman, en el caso del Consejo Europeo, hablamos de un órgano “supremo”, que no encuentra prácticamente oposición real en el ecosistema europeo. En Bruselas, hay siempre un pulso continuo entre instituciones en el que el Parlamento Europeo y la Comisión Europea buscan ganar siempre un centímetro más al Consejo. Esa lucha importa muy poco fuera de la capital comunitaria y, sin embargo, tiene cierta importancia, especialmente en un contexto en el que vemos que las capitales buscan cada vez más una UE más intergubernamental.
El Consejo Europeo debe tomarse más en serio a la Comisión Europea y al Parlamento Europeo. Los diplomáticos hacen bien en enfadarse cuando desde la Eurocámara se asegura que ella es la única institución con legitimidad democrática, porque, ¿acaso los gobiernos no son elegidos por los votantes? Pero al mismo tiempo, hay que tratar con seriedad al Parlamento.
Por otro lado, la Comisión Europea tiene que respetarse y hacerse respetar. Durante el mandato de Juncker, se intentó construir una 'Comisión política' que tendía a sacar los pies del tiesto, a cabrear a las capitales y a oponerse con cierta frecuencia a los Estados miembros. Esa práctica ha finalizado con la elección de Ursula von der Leyen como nueva presidenta del Ejecutivo comunitario, que ha devuelto a la institución a un rol más parecido al de un 'brazo técnico' que convierte en realidad la voluntad de los Estados miembros. Como indican los Tratados, la Comisión Europea tiene la obligación de promover los intereses generales de la Unión, y eso solamente lo puede hacer si es independiente y si en ocasiones choca con los líderes.
La manera de garantizar esa independencia pasa, de hecho, por tomarse en serio al Parlamento Europeo. Los Estados miembros siguen aferrándose a su derecho, recogido en los Tratados, de proponer al presidente de la Comisión Europea, y eso tiene como resultado poner al frente del Ejecutivo comunitario a un persona que le debe su puesto al Consejo Europeo. La de Juncker fue la primera presidencia en la que la Eurocámara logró ganar el pulso a las capitales, y los resultados están a la vista de todos: ayudó a esa politización del Ejecutivo comunitario que dota todo de más sentido.
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Además, y como parte de esa limitación al aparente poder absoluto del Consejo Europeo, los líderes europeos tienen que respetar el proceso de decisión de la Unión Europea, y deben evitar al máximo inmiscuirse en un proceso que tiene tres actores, no cuatro: Comisión Europea, Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea. El Consejo Europeo no legisla, como señalan los Tratados.
El segundo 'pero' a esta politización del foro es mucho más sencillo: la mayoría de los líderes europeos no están preparados y no están a la altura. No piensan lo suficiente en la Unión Europea, no tienen una visión de qué es lo que quieren en realidad para el proyecto europeo, así que el Consejo Europeo gana cada vez más poder mientras las personas que se sientan en él siguen viendo en su inmensa mayoría al club comunitario desde el prisma nacional. Solo hay dos líderes que verdaderamente dedican tiempo a reflexionar y construir una visión sobre Europa: la alemana Angela Merkel y el francés Emmanuel Macron. La era de los viejos zorros de la política europea terminó, y ahora queda por ver qué trae la próxima generación.
Lo señala también muy bien la Fundación Robert Schuman: “La cultura política y el clima —así como el método de trabajo— del Consejo Europeo no se han vuelto realmente comunitarios: delibera más como una clásica conferencia diplomática intergubernamental que como una institución de la Unión. La exposición y defensa unilateral de los diferentes puntos de vista de cada Gobierno —dirigida a la respectiva opinión pública nacional— prevalece sobre la búsqueda sincera de soluciones comunes”. A esto hay que sumar que el Consejo Europeo está sometido a una continua renovación de sus miembros, que entran y salen a medida que caen y se ponen en pie gobiernos nacionales.
Seguramente, este proceso sea ya imparable. Así que, cuando se señale a esos 'burócratas de Bruselas', se está y estará señalando a Sánchez, Macron o Merkel. Y no tiene que ser necesariamente negativo: nos implica a todos mucho más en lo que significa la UE. Sin embargo, si no se corrige ese primer 'pero' sobre la estructura institucional de la Unión, el poder del Consejo Europeo va a seguir creciendo, pero atrofiado, con consecuencias (y posibles disfuncionalidades) cada vez más importantes a medida que aumente su peso.
Después está el segundo 'pero'. Ese no tiene una solución fácil, no se resolverá con una reforma o con cambios en el funcionamiento del Consejo Europeo, aunque la Fundación Robert Schuman propone volver a cumplir con las cuatro cumbres al año para que así los líderes tengan más tiempo para preparárselas más en serio.
Sin embargo, este segundo error puede ser enmendado, al menos en parte, por los votantes. Si Sánchez o por ejemplo António Costa, primer ministro de Portugal, no tienen un discurso o una idea sobre el proyecto europeo es, en gran medida, porque sus votantes no se lo exigen. Para que el Consejo Europeo se llene de líderes europeos, la politización de la Unión Europea tendrá que empezar en casa.
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