A principios del mes de diciembre del año pasado, el Ministerio de Exteriores de Israel publicó un breve informe sobre la legalidad de los asentamientos judíos en Cisjordania, el cual no ha tenido un gran eco en la prensa internacional -como ha señalado Anton La Guardia en 'The Economist', el conflicto entre israelíes y palestinos está, progresivamente, pasando a un segundo plano-. El mismo mes, el anterior fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI) Luis Moreno Ocampo, de visita en Israel, alabó el hecho de que los israelíes llevaran su disputa territorial con los palestinos de esta manera, explicando y fundamentando su opinión sobre el papel. El informe del Ministerio de Exteriores responde, presumiblemente, a la decisión de la Unión Europea de etiquetar los productos que provienen de empresas israelíes que operan en Cisjordania y los Altos del Golán.

Los asentamientos y la situación de ocupación militar en Cisjordania representan una de las principales cuestiones a resolver en un conflicto que lleva casi 70 años conmocionando a la comunidad internacional. La complejidad del problema, tanto fáctica como legal, está reconocida por ambas partes en litigio, así como por todos los actores exteriores que intentan aportar soluciones o mediar en el conflicto. Por ello, es necesario conocer el origen de dicho problema, lo que dice la legalidad internacional al respecto, las reivindicaciones de las partes, y las posibles soluciones.

1.- El origen, mucho antes de 1967

El territorio conocido como Palestina, bautizado así por el emperador romano Adriano, es una región que incluye lo que hoy conocemos como Israel, los territorios palestinos, y todo el reino de Jordania. Estuvo bajo soberanía del Imperio otomano durante cuatro siglos, desde 1516 hasta 1917, cuando el Imperio se desmorona durante la Primera Guerra Mundial. Antes, egipcios, sirios, judíos, babilonios, persas, romanos, omeyas, selyúcidas, cruzados o mamelucos, entre otros pueblos y civilizaciones, dominaron la región. Los judíos, además de reivindicarse como autóctonos de la zona, crearon tres reinos distintos, intermitentes y posteriormente unificados, y el último fue vasallo de Roma; una soberanía judía que terminó hace más de 2.000 años.

Hasta 1917 nunca hubo un Gobierno árabe de un Estado llamado Palestina en el territorio que nos ocupa, ni tampoco existió entre la población árabe un marcado sentimiento nacionalista. El nacionalismo es una creación europea que exportaron los judíos a Palestina cuando comenzó el movimiento sionista con sus masivas migraciones a finales del siglo XIX, tal como recuerda el escritor Marcos Aguinis.

Desde 1917 hasta 1948, Palestina estuvo bajo el Mandato Británico (en realidad, el mandato fue encomendado por la Sociedad de Naciones a partir de 1922, pero desde 1917 los británicos lo ejercían 'de facto'), cuyo artículo 6 facilitaba el asentamiento de los judíos en la tierra que no perteneciera en propiedad de otras personas o que no fuera destinada para uso público. En 1922, los británicos convierten el 80% de Palestina en el reino de Transjordania, controlado por la monarquía hachemí, hoy Jordania.

Los judíos de Palestina, mientras tanto, desde antes de 1917, e incluso desde antes del Primer Congreso Sionista de Basilea, celebrado en 1897, ya estaban conformando lo que serían estructuras de nación: crearon el periódico 'Halevanon' en 1863 y la primera escuela agrícola de toda Palestina en 1870. En 1909, aún bajo el Imperio Otomano, un grupo de judíos que vivían en la ciudad de Yafo fundaron en las dunas del desierto lo que hoy es el centro económico y financiero de Israel, Tel Aviv. En 1925, se inauguró la Universidad Hebrea de Jerusalén, siendo Albert Einstein el encargado de impartir la primera clase.

Durante esos años, los judíos establecieron también los célebres 'kibutzim' (comunas agrícolas), así como hospitales, escuelas, periódicos, sindicatos y milicias, que desde el comienzo se ocupaban de defender a los 'kibutzim' de los ataques de grupos árabes, cada vez más hostiles al establecimiento de judíos en Palestina.

Los árabes de Palestina comienzan a organizarse para evitar que los deseos de los judíos se cumplan, y entre los judíos proliferan escisiones en sus milicias, como el Irgún, e inician una lucha armada contra el Mandato Británico, que había limitado la inmigración judía con el famoso Libro Blanco. El viaje a Berlín del gran 'muftí' de Jerusalén, Amin al Husseini, el líder de la comunidad árabe de Palestina, para ofrecer a Hitler su apoyo en el exterminio de los judíos de Europa, fue otra prueba más de que no habría una solución pacífica por parte de los árabes. La situación se fue deteriorando hasta que se hizo insostenible. Después de la Segunda Guerra Mundial, y tras la revelación de los horrores del Holocausto, Reino Unido tira la toalla y pasa el problema a la recién creada ONU.

La ONU formó una comisión que elaboró un Plan de Partición de Palestina en dos estados: uno árabe y otro judío, dividiendo el territorio según se extendía la población de ambos pueblos. La Asamblea General de la ONU aprobó el plan y puso fin al mandato. El mismo día que concluía el Mandato Británico, seis ejércitos árabes atacaron al recién nacido Estado de Israel, negando tanto el Estado judío como el árabe. La guerra acabó un año más tarde, dejando a medio millón de árabes palestinos desplazados, otros 160.000 dentro de Israel, cerca de un millón de judíos expulsados de los países árabes en los cinco años siguientes, y unas nuevas fronteras no definitivas. Gaza quedó bajo soberanía egipcia y Cisjordania bajo soberanía jordana, Jerusalén dividida en dos y la parte este, en donde está la Ciudad Vieja, en manos jordanas. La OLP, organización que aglutinó a todas las agrupaciones palestinas con reivindicaciones nacionales, nunca efectuó reclamaciones territoriales a Egipto o a Jordania, su misión entonces era la lucha armada contra Israel y establecer el Estado de Palestina en todo el territorio.

Así quedaron las cosas hasta 1967, cuando Israel y los países árabes volvieron a enfrentarse en la Guerra de los Seis Días. La victoria de los israelíes fue arrolladora y conquistaron toda Cisjordania, Jerusalén Este y Gaza, además de la península del Sinaí y de los altos del Golán. Tras la guerra, la resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU pide a Israel retirarse de los territorios conquistados, sin especificar cuáles, al mismo tiempo que aboga por que sus fronteras sean seguras. Y es a partir de entonces cuando empiezan a construirse las famosas colonias o asentamientos en los territorios, con el permiso y apoyo de los sucesivos gobiernos israelíes. Excepto Hebrón y barrios de Jerusalén Este, todas las colonias repartidas por Cisjordania son asentamientos autónomos, separados de las ciudades y poblados palestinos.

2.- Legalidad internacional: entre Ginebra y Roma

El artículo 49 (6) de la Cuarta Convención de Ginebra, celebrada en 1949, prohibió transferir ciudadanos de una potencia ocupante a territorio del país ocupado o de un tercer país. Según cuenta el periodista Gershom Gorenberg en su libro 'The Accidental Empire', Theodor Meron, asesor legal del Gobierno israelí en 1967, le comunicó al primer ministro: “Mi conclusión es que el asentamiento civil en los territorios administrados contraviene las disposiciones explícitas de la Cuarta Convención de Ginebra”.

El Estatuto de Roma de 1998, por el que se crea la Corte Penal Internacional, estableció en su artículo 8 (2) b (viii) este mismo supuesto como crimen de guerra, y añadía “directa o indirectamente”. Además, el Comité Internacional de la Cruz Roja establece como requisito adicional para que exista ocupación que se desplace la autoridad gubernamental de la parte ocupada -en Gaza y Cisjordania existen sendos gobiernos palestinos autónomos-.

Moreno Ocampo reconoció que en la elaboración del estatuto se incluyó tal acción como crimen de guerra debido a la insistencia de los países árabes, especialmente Egipto y Siria. Este artículo fue una de las principales razones por las que Israel firmó, pero no ratificó, el Estatuto de Roma.

Violación de la Convención de Ginebra o crimen de guerra, para que se cumplan todos los elementos del tipo penal internacional descrito, debe en primer lugar existir un país ocupado, y Palestina nunca ha existido como país, ni cumple aún el artículo 1 de la Convención de Montevideo, que establece los elementos definitorios de un Estado: a Palestina le faltan unas fronteras reconocidas y definidas (ya tiene población, Gobierno y relaciones con los demás estados), ya que el territorio que reclama también es reclamado por los israelíes.

Por ello, Mahmud Abbas buscó en los años 2011 y 2012 el reconocimiento como Estado en la ONU. Con todos los elementos de un Estado, la ocupación israelí en Cisjordania sería 'de iure', y no solo 'de facto', y por tanto existiría automáticamente un crimen de guerra según el Estatuto de Roma y una violación del artículo 49 (6) de la Convención de Ginebra relativa a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra de 1949.

La opinión de que los asentamientos son ilegales según la legalidad internacional es la mayoritaria y casi unánime. La mantienen la Asamblea General de la ONU -sus decisiones no son vinculantes- , la Unión Europea o la Corte Internacional de Justicia de La Haya, que se pronunció en 2004 al respecto. Sin embargo, en la línea de la 'laguna de soberanía' sobre los territorios, prominentes juristas como Stephen M. Schwebel, que sirvió como presidente en la Corte Internacional de Justicia, o Eugene Rostow, subsecretario de Estado con Johnson y decano de la Facultad de Derecho de Yale, consideran que los asentamientos no violan la Convención de Ginebra y por tanto no constituyen crimen de guerra alguno. Así lo manifestó la ministra de Exteriores australiana Julie Bishop en enero de 2014 en visita oficial a Israel. Julius Stone, profesor de Derecho Internacional en las universidades de Sidney y California, escribió en 1982 el libro 'Israel and Palestine: Assault on the Law of Nations', en el que defendía así la legalidad de los asentamientos: “La presencia de Israel en todas estas áreas pendientes de negociación de nuevas fronteras es totalmente lícita, ya que Israel entró en ellas legalmente en defensa propia".

En cualquier caso, legalmente, la situación de los asentamientos es compleja y no puede definirse como una ocupación plena, ni tampoco lo contrario. Desde el punto de vista legal, el estatus es difuso, y es obvio que una solución al problema serviría para delinear legalmente estos y otros asuntos centrales del conflicto.  

3.- Qué quieren israelíes y palestinos

Los israelíes han abandonado territorios que han ocupado anteriormente en pos de firmar acuerdos de paz. Lo hicieron con el desierto del Sinaí (ocupado tanto 'de facto' como 'de iure' en la Guerra de los Seis Días) y devuelto en 1979 a Egipto en virtud de los Acuerdos de Paz de Camp David; también sucedió con Gaza en el año 2005, entregando la soberanía a la Autoridad Nacional Palestina -que perdió el control de la Franja tras una guerra civil contra Hamás en 2007 que dejó más de 200 muertos-. En ambos casos, los colonos israelíes fueron sacados por su propio ejército a punta de fusil, y el objetivo de ambas desconexiones no fue otro que favorecer la paz tanto con Egipto como con los palestinos. No obstante, por un lado, la significación de Cisjordania (Judea y Samaria para los israelíes) en el imaginario colectivo, y la percepción de que entregar más tierras no traería la paz, por otro, hacen que para los israelíes no sea tan fácil salir de algunas ciudades como Hebrón, o el bloque de colonias de Gush Etzion. Los israelíes en su mayoría, un 51% según el poco sospechoso Palestinian Center for Policy and Survey, se muestran favorables a desmantelar todas las colonias a favor de la paz con los palestinos, pero lo que no tienen tan claro es el resultado de la operación.

Los palestinos, por su parte, al menos la Autoridad Nacional Palestina (Hamás no contempla otra salida que la guerra total y la desaparición de Israel), desde 1988 reconocen la existencia del Estado de Israel pero reclaman todo lo que se considera Cisjordania o Margen Occidental ('West Bank') como territorio del futuro Estado palestino, y Jerusalén Este como capital, sin abrir la posibilidad de que los colonos judíos vivan bajo el nuevo Estado palestino. Como sucede con el Monte del Templo, es normal que los palestinos no quieran ceder soberanía sobre el terreno, pero una cosa es la soberanía y otra dejar entrar a israelíes o vivir bajo su jurisdicción. Los palestinos seguirán reclamando todo, porque es la postura más lógica para una negociación, aunque saben que lo tienen muy difícil con Jerusalén Este o con bloques de asentamientos como Gush Etzion.  

4.- Lo que debería ocurrir

Volviendo a la opinión de La Guardia, debido a otros desafíos mayores como el Estado Islámico, el interés por el conflicto entre israelíes y palestinos va a disminuir en el plano internacional. Además, el 'statu quo' actual convence por un lado a socios importantes de gobierno de Netanyahu, la mayoría contrario a la creación de un Estado palestino en Cisjordania, y por otro lado, al Gobierno de Mahmud Abbas, que prefiere una dilatación de la actual coyuntura antes que enfrentarse a su futuro como presidente palestino frente a Hamás.

No obstante, lo que ambos pueblos deben hacer ya fue marcado en Oslo, en los años 1994 y 1995. En dichos Acuerdos de Paz, ambas partes se comprometían a definir sus fronteras definitivas en unas negociaciones bilaterales. En Camp David II (agosto del año 2000), Ehud Barak, entonces primer ministro israelí, le ofreció a Arafat el 90% del territorio reclamado por los palestinos -en algunos asentamientos que Israel retendría, se aplicaría la fórmula de los intercambios de tierra ('land swaps')- y además dividía la mismísima ciudad vieja en dos. Arafat se negó. Lo mismo hizo Ehud Olmert en Ginebra en el año 2008, ampliando la oferta a un 100% de territorio reclamado y un pasillo entre Gaza y Cisjordania, y Mahmud Abbas también se negó.

Como ya comentamos sobre el Monte del Templo, que Cisjordania haya sido por milenios Judea y Samaria, cuna ancestral del pueblo judío, no justifica que tenga que ser parte de Israel, pero tampoco de Palestina. Que haya habido, como reza el informe de la cancillería israelí, poblaciones judías desde comienzos del dominio otomano, como la histórica comunidad judía de Hebrón (objeto de un pogromo en 1929), o que el bloque de Gush Etzion fuera formado antes de que los palestinos desarrollaran sus pretensiones nacionales, y borrado del mapa por la legión jordana en la primera guerra árabe-israelí, no es suficiente para que los israelíes retengan ese territorio como soberano, ni tampoco los palestinos. Debe haber un acuerdo final entre ambas partes, reconocido y aceptado internacionalmente, sobre el estatus final de unos territorios que están en disputa.

Los asentamientos, en definitiva, son un problema complejo además de uno de los principales escollos del conflicto. En cambio, no todo es blanco o negro. La mejor solución pasa por sentarse y negociar, mapa en mano.