Bosnia, capital Dayton

“Casi grande”. Así es como el periodista y escritor George Packer se refiere al diplomático estadounidense Richard Holbrooke en la aclamada biografía que le ha dedicado, titulada 'Nuestro hombre: Richard Holbrooke y el fin del siglo americano'. Packer analiza sin paños calientes la figura del indómito diplomático, así como el proceso que desembocó en su legado más destacable: los acuerdos de Dayton, con los que terminó la Guerra de Bosnia. Hoy se cumplen 25 años desde que, tras semanas de arduas negociaciones en una remota base militar en Dayton, Ohio, se alcanzó un hito que ha de valorarse en su justa medida. Al igual que su principal artífice, los acuerdos de Dayton fueron “casi grandes”.

Poner fin al horror que supuso la Guerra de Bosnia fue toda una hazaña. En pleno apogeo de Occidente, tras la reunificación alemana y la disolución de la Unión Soviética, el mundo entero fue testigo del conflicto más devastador en Europa desde la Segunda Guerra Mundial. Murieron unas 100.000 personas —140.000 en la totalidad de la antigua Yugoslavia— y se cometieron incontables atrocidades, incluyendo la “limpieza étnica” a gran escala, el asedio de Sarajevo y el genocidio contra los bosniacos en Srebrenica. El monumental fiasco hizo mella en la confianza de Occidente, encarnada en un Richard Holbrooke entregado a la causa de la hegemonía estadounidense y el internacionalismo liberal. La redención llegó tarde, muy tarde. Pero, en cierta medida, llegó.

Como es habitual en el terreno diplomático, Dayton se forjó en las distancias cortas y al margen de cualquier guion. Holbrooke improvisó, coaccionó, manipuló y recurrió a mil y una artimañas. Por fortuna, el hábil negociador no era el único que estaba desesperado por zanjar el conflicto. Aquel 21 de noviembre de 1995, cuando todo parecía perdido, se las arregló para arrancar un acuerdo in extremis a los representantes de las tres facciones implicadas: el serbio Milosevic, el croata Tudjman y el bosnio Izetbegovic. El precio a pagar fue descomunal, pero ya decía Voltaire que lo perfecto es enemigo de lo bueno. Holbrooke se aplicó la frase al dedillo.

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En Dayton concluyó la guerra, pero no comenzó un nuevo capítulo, sino un largo epílogo. Los acuerdos congelaron a Bosnia en un mapa resultante de la “limpieza étnica” y así sigue 25 años después. El mayor lastre es la ausencia de un Estado central suficientemente robusto y la división del país en dos entidades con un elevadísimo grado de autonomía: la Federación de Bosnia y Herzegovina (con un 51% del territorio, y dividida a su vez en 10 cantones) y la República Srpska (con el 49% restante). La extrema fragmentación de Bosnia dio lugar a un aparato administrativo laberíntico y abotargado, donde el etnonacionalismo y el clientelismo campan a sus anchas. La Oficina del Alto Representante, una institución internacional que supervisa la implementación de Dayton, ha apartado inapelablemente a cargos electos por contravenir los acuerdos, pero también por corrupción o malversación de fondos. Suele decirse, de hecho, que Bosnia es una especie de protectorado de la comunidad internacional.

El problema de "los Otros"

El país se mantiene encadenado a su desvaída Constitución, que figura en el Anexo 4 de los acuerdos de Dayton. Se trata de un caso muy extravagante, ya que fue redactada en inglés y no fue votada por la ciudadanía, ni sometida a ratificación parlamentaria. Como señaló el actual Alto Representante para Bosnia, los anónimos “padres de la Constitución” cometieron serios errores (olvidándose, por ejemplo, de concebir un Tribunal Supremo a nivel estatal). Pese a todo, un estudio académico reciente sugiere que el texto hubiese recibido el apoyo de los tres grupos étnicos reconocidos como “constituyentes”: bosniacos, serbobosnios y bosniocroatas.

Pero, ¿qué ocurre con el resto? En Bosnia, quienes rechazan declararse como miembros de uno de los tres grupos mayoritarios pasan a formar parte de la categoría conocida como “los Otros”. La Constitución bosnia instauró una presidencia tripartita, formada por un miembro de cada uno de los grupos constituyentes, así como una asamblea legislativa bicameral, con una cámara alta donde se aplica un estricto sistema de cuotas. Ambas instituciones privan a “los Otros” de la oportunidad de ser elegidos. Dos de estos ciudadanos —el romaní Dervo Sejdic y el judío Jakob Finci— consiguieron que el tribunal de Estrasburgo dictaminase, en 2009, que dichos preceptos constitucionales vulneran la Convención Europea de Derechos Humanos.

Durante algunos años, los avances de Bosnia en su proceso de adhesión a la Unión Europea quedaron parcialmente condicionados a una reforma constitucional que corrigiera este déficit. Sin embargo, ante la evidente falta de voluntad política, agravada por la exclusión de la sociedad civil de las negociaciones (ni siquiera los mismos Sejdic y Finci fueron invitados a participar), el asunto quedó aparcado. Desde entonces, los escasos progresos que ha experimentado el país en su camino hacia la Unión Europea han sido fundamentalmente cosméticos. Bosnia mantiene su estatus de “candidata potencial” desde el 2003, lo que la sitúa por detrás de todos los demás Estados de la región, con la única excepción de Kosovo.

La disfuncionalidad y las fracturas sociales que aquejan a Bosnia han derivado en situaciones inauditas. Uno de los tres integrantes de la presidencia colegiada del país, el serbobosnio Milorad Dodik, aboga abiertamente por la secesión de la República Srpska. Mientras tanto, Srebrenica ha tenido durante los últimos 4 años un alcalde que niega el genocidio, como también hace Dodik. Los resultados provisionales de las elecciones municipales que se celebraron el pasado domingo apuntan a que este alcalde podría haber sido reelegido. Pero se atisba algún rayo de esperanza: los principales partidos de afiliación étnica perdieron algunos de sus grandes bastiones, fruto del creciente hastío ante su negligente y divisiva gestión.

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Cuando se cumplieron 20 años desde Dayton, el hijo mayor de Holbrooke afirmó que finalizar la labor pacificadora de su padre en Bosnia pasaba precisamente por desembarazarse del corsé que representaron los acuerdos. El propio Richard, que falleció en 2010, lo hubiese querido así. Quizá pueda ser Joe Biden —que nunca congenió con Holbrooke, pero que en su día se implicó tanto en Bosnia que su triunfo electoral ha sido muy celebrado en Sarajevo— quien desencalle la situación.

En los últimos 25 años, Bosnia no ha abierto demasiadas portadas en los medios internacionales, lo cual puede considerarse en sí una buena noticia. Sin embargo, el gran rompecabezas sigue sin resolverse: cómo lograr que la bendición que Dayton supuso para el país no sea, a la vez, su condena.

*Óscar Fernández, investigador sénior en EsadeGeo-Center for Global Economy and Geopolitics.